규제·허가 기준

정부가 발표한 공기업 이전방안에 주민들이 헌법소원을 낼 수 있나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.04 갱신

아니요, 정부가 발표한 공기업 이전방안은 최종 승인 전 단계의 비구속적 행정계획안이라 주민들이 헌법소원을 낼 수 있는 공권력의 행사가 아닙니다. 헌법재판소는 같은 사안에서 이전방안이 국민의 권리의무에 변동을 가져오지 않는다며 각하했습니다. 지금은 발표 문서가 「안」인지 장관이 승인한 계획인지부터 확인하십시오.

발표 직후 서둘러 헌법소원부터 낼 필요는 없습니다. 최종 승인 전 단계의 발표는 헌법소원 대상이 아니라는 결정이 있습니다.

이런 상담이 많습니다

H씨가 사는 지역 주민들은 2025년 3월 국토교통부장관이 수도권 공기업 본사를 다른 도시로 옮기는 「이전방안」을 언론에 발표하자, 유치를 기대하던 지역이 빠졌다며 반발했습니다. 주민들은 이 발표로 땅값과 상권 기대가 꺾여 재산권과 평등권을 침해당했다고 보고 헌법소원을 준비했습니다. 아직 지방시대위원회 심의와 장관의 최종 승인은 나오지 않은 상태였습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

정부가 발표한 공기업 이전방안에 헌법소원을 낼 수 있나요?

낼 수 없습니다. 헌법재판소 2014. 3. 27. 선고 2011헌마291 결정은 국토교통부장관이 발표한 한국토지주택공사 이전방안이 행정청의 내부 의사를 밝힌 비구속적 행정계획안에 불과해, 국민의 권리의무나 법적 지위에 변동을 가져오지 않으므로 헌법소원 대상인 공권력의 행사가 아니라고 보았습니다.

2026. 10. 4. 기준 현행 「헌법재판소법」도 공권력의 행사 또는 불행사로 기본권을 침해받은 사람만 헌법소원을 청구할 수 있다고 정합니다. 기대했던 개발 이익이 줄었다는 사정만으로는 기본권 침해로 보기 어렵습니다.

공공기관 이전계획은 언제 확정되나요?

장관의 승인으로 확정됩니다. 이전공공기관의 장이 지방이전계획을 세워 소관 행정기관의 장에게 내고, 소관 행정기관의 장이 검토·조정해 국토교통부장관에게 제출하면, 장관이 지방시대위원회 심의를 거쳐 승인합니다. 그 전에 나온 「방안」은 의견 조율 과정의 안입니다.

헌법재판소도 같은 구조에서 이전계획은 위원회 심의를 거쳐 장관의 최종 승인으로 확정된다고 보았습니다. 이전방안이 취소되더라도 그 뒤의 최종 승인이 남아 있으면 실효가 없다는 점도 함께 지적했습니다.

최종 승인이 나오면 다툴 수 있나요?

최종 승인이 나와도 주민이라는 이유만으로 바로 다툴 수 있는 것은 아닙니다. 헌법소원은 자기의 기본권이 현재·직접 침해받는 사람이 내야 하고, 사유를 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년 안에 청구해야 합니다. 주민의 기대 이익은 간접적·사실적 이해관계로 평가되는 경우가 많습니다.

승인 자체가 행정처분으로서 구체적 권리에 영향을 준다면 행정소송이 먼저 문제됩니다. 이전 부지 수용처럼 재산권에 직접 미치는 처분이 뒤따를 때는 그 처분을 대상으로 다투는 것이 현실적입니다.

공공기관 이전방안 대응 순서

• 문서 성격 확인 - 발표가 「안」인지 승인된 계획인지 확인합니다. 안이면 헌법소원 대상이 아닙니다.
• 절차 진행 추적 - 지방시대위원회 심의 일정과 장관 승인 여부를 확인합니다. 확정 시점이 청구기간의 출발점이 됩니다.
• 의견 제출 - 확정 전에는 지방자치단체·소관 기관에 의견서를 냅니다. 계획 조정 단계에서 반영될 수 있습니다.
• 직접 피해 정리 - 수용·영업 제한처럼 본인에게 직접 생기는 불이익이 있는지 정리합니다. 기대 이익만으로는 다투기 어렵습니다.
• 후속 처분 대응 - 부지 수용 등 구체적 처분이 나오면 안 날부터 90일 안에 행정소송을 검토합니다.

여기까지는 일반 기준이고, 이전 대상 부지 안에 토지나 영업장이 있어 수용·보상 절차가 함께 진행된다면 사업 인정 고시와 보상 서류를 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 행정계획과 그에 따른 처분을 다투는 행정소송을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 헌법소원의 공권력 행사란 무엇인가요?
  국민의 권리의무나 법적 지위에 직접 영향을 주는 국가기관의 행위입니다. 헌법재판소 2011헌마291 결정은 행정청의 기본방침을 밝힌 비구속적 행정계획안은 직접 국민의 권리의무에 영향을 미치지 않으므로 헌법재판소법 제68조 제1항의 공권력의 행사에 해당하지 않는다고 보았습니다.
• 이전계획은 누가 세우고 누가 승인하나요?
  이전공공기관의 장이 세우고 국토교통부장관이 승인합니다. 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법 제4조는 이전공공기관의 장이 지방이전계획을 수립해 소관 행정기관의 장에게 내고, 소관 행정기관의 장이 검토·조정해 국토교통부장관에게 제출하면 장관이 지방시대위원회 심의를 거쳐 승인한다고 정합니다.
• 최종 승인이 나면 헌법소원 기한은요?
  사유를 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년 안입니다. 헌법재판소법 제69조 제1항이 정하는 기간이고, 다른 구제절차를 거쳤다면 최종결정 통지일부터 30일 안입니다. 다만 승인으로 본인의 기본권이 현재·직접 침해되었는지가 먼저 인정되어야 합니다.
• 땅값이 떨어진 것도 기본권 침해인가요?
  대체로 인정되기 어렵습니다. 기대했던 개발 이익이나 지가 상승이 실현되지 않은 것은 간접적·사실적 이해관계로 평가되는 경우가 많습니다. 헌법소원은 자기의 기본권이 현재·직접 침해받는 사람이 청구해야 하므로, 수용이나 영업 제한처럼 법적 효과가 직접 미치는 사정이 있어야 다툴 여지가 생깁니다.
• 이전방안 단계에서 할 수 있는 일은 없나요?
  의견을 내는 것이 현실적인 방법입니다. 이전계획은 소관 행정기관의 검토·조정과 지방시대위원회 심의를 거쳐 확정되므로, 그 과정에서 지방자치단체나 소관 기관에 의견서를 내고 회신을 받아 둘 수 있습니다. 이 기록은 확정 후 처분을 다툴 때 경위 자료가 됩니다.
• 후속 수용 처분은 어떻게 다투나요?
  행정소송으로 다툽니다. 이전 부지 수용처럼 본인의 재산권에 직접 효과가 미치는 처분은 행정소송법 제20조 제1항에 따라 처분이 있음을 안 날부터 90일 안에 취소소송을 낼 수 있습니다. 행정소송이라는 구제절차가 있으므로 이를 거치지 않은 헌법소원은 보충성 요건 때문에 각하됩니다.

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