행정처분 대응

법률안 제출이나 예산안 편성 같은 정부 내부 행위도 헌법소원 대상인가요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.04 갱신

아니요, 정부의 법률안 제출이나 예산안 편성은 국가기관 사이의 내부 행위라서 헌법소원 대상인 공권력의 행사가 아닙니다. 헌법소원 대상이 되려면 국민의 권리와 의무에 직접 법률효과를 생기게 하는 행위여야 하기 때문입니다. 지금은 다투려는 대상이 국회 의결과 공포까지 마친 법률인지부터 확인하십시오.

정부 법률안이 발표되었다고 해서 그 단계에서 헌법소원을 서둘러 낼 필요는 없습니다. 아직 국민에게 효력이 생기지 않았습니다.

이런 상담이 많습니다

A씨는 2025년 11월 정부가 국회에 제출한 개정 법률안에 자신이 운영하는 업종의 영업시간을 제한하는 내용이 들어 있다는 사실을 알았습니다. 같은 시기 발표된 다음 해 예산안에서도 업종 지원 예산이 빠져 있었습니다. A씨는 법률안 제출과 예산안 편성이 영업의 자유를 침해한다며 헌법소원을 내려고 상담을 신청했습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

헌법소원 대상인 공권력의 행사는 무엇인가요?

공권력의 주체가 국민의 권리·의무에 직접 법률효과를 생기게 하는 행위가 공권력의 행사입니다. 헌법재판소 1994. 8. 31. 선고 92헌마174 결정은 대통령의 법률안 제출행위가 국가기관 사이의 내부적 행위에 불과하고 국민에게 직접 법률효과를 생기게 하지 않으므로 공권력의 행사가 아니라고 보았습니다.

헌법소원은 공권력의 행사나 불행사로 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 사람이 청구합니다. 대상이 공권력의 행사가 아니면 기본권 침해 여부를 따지기 전에 각하됩니다.

예산안 편성은 왜 헌법소원 대상이 아닌가요?

예산안 편성은 국무회의 심의, 대통령 승인, 국회의 심의·확정을 위한 전 단계 행위이기 때문입니다. 헌법재판소 2017. 5. 25. 선고 2016헌마383 결정은 장관의 정부 예산안 편성행위가 국가기관 간의 내부적 행위에 불과해 공권력의 행사에 해당하지 않는다고 보았습니다.

2026. 10. 4. 기준 현행 「국가재정법」은 기획예산처장관이 각 부처의 예산요구서에 따라 예산안을 편성하고 국무회의 심의를 거쳐 대통령 승인을 얻도록 정합니다. 원안 당시에는 기획재정부장관이 편성했으나 편성 주체가 바뀌었습니다. 예산안은 국회가 심의·확정해야 비로소 예산이 됩니다.

헌법도 법률안과 예산안을 모두 국무회의 심의 사항으로 정하고 있습니다. 두 행위 모두 정부 안에서 의사를 정하는 절차라는 점이 같습니다.

그러면 언제부터 다툴 수 있나요?

법률안이 국회에서 의결되어 공포·시행되고, 그 조항이 나의 기본권을 직접 제한할 때부터 다툴 수 있습니다. 다만 법률 조항이 구체적인 내용을 하위 법령에 맡기고 있으면 그 하위 법령이 직접 제한하는 것으로 봅니다. 헌법재판소 2016. 10. 27. 선고 2013헌마450 결정은 구체적 범위를 하위 법령에 위임한 법률 조항에 대한 청구를 직접성이 없다며 각하하고, 실제로 금지한 시행규칙 조항만 본안에서 판단했습니다.

예산은 국회가 의결해 확정되더라도 그 자체로 개인에게 지원을 줄 의무를 만들지 않는 경우가 많습니다. 확정 예산에 따라 행정청이 나에게 지원을 거부하거나 중단하면 그 개별 처분을 행정심판이나 행정소송으로 다투는 것이 순서입니다.

정부 내부 행위 헌법소원 대응 순서

• 단계 확인 - 다투려는 대상이 정부 법률안·예산안 단계인지, 국회 의결과 공포를 마친 법령인지 확인합니다. 내부 단계에서는 청구가 각하됩니다.
• 의견 전달 - 법률안·예산안 단계에서는 국회 소관 상임위원회나 입법예고 의견 제출로 입장을 전달합니다. 국회 심의에서 내용이 바뀔 수 있습니다.
• 조항 특정 - 법률이 공포되면 나의 기본권을 직접 제한하는 조항이 법률인지 시행령·시행규칙인지 찾습니다. 직접 제한하는 조항을 대상으로 삼아야 합니다.
• 기간 계산 - 시행일과 내가 적용을 받게 된 날을 기준으로 90일과 1년을 계산합니다. 둘 중 먼저 끝나는 날이 마감입니다.
• 처분 대응 - 확정 예산에 따른 지원 거부 통지를 받으면 그 처분을 행정소송으로 다툽니다. 처분은 헌법소원보다 행정소송이 먼저입니다.

여기까지는 일반 기준이고, 공포된 법률이 시행 전부터 확실하게 기본권을 제한할 것이 예상되는 경우처럼 청구 시점이 애매하면 법률 공포문과 부칙을 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 법령 헌법소원과 행정처분 취소소송을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 대통령의 법률안 제출도 헌법소원 대상인가요?
  아닙니다. 헌법재판소 1994. 8. 31. 선고 92헌마174 결정은 대통령의 법률안 제출행위가 국가기관 간의 내부적 행위에 불과하고 국민에게 직접 법률효과를 생기게 하는 행위가 아니므로 헌법재판소법 제68조의 공권력의 행사에 해당하지 않는다고 보았습니다.
• 예산안 편성 행위는 왜 각하되나요?
  공권력의 행사가 아니기 때문입니다. 헌법재판소 2017. 5. 25. 선고 2016헌마383 결정은 정부 예산안 편성이 국무회의 심의, 대통령 승인, 국회 심의·확정을 위한 전 단계 행위로서 국가기관 간의 내부적 행위에 불과하다고 보았습니다. 내용이 옳은지는 판단하지 않습니다.
• 지금 정부 예산안은 누가 편성하나요?
  기획예산처장관이 편성합니다. 국가재정법 제32조는 기획예산처장관이 예산요구서에 따라 예산안을 편성해 국무회의 심의를 거친 후 대통령 승인을 얻도록 정합니다. 같은 법 제33조는 정부가 이 예산안을 회계연도 개시 120일 전까지 국회에 제출하도록 정합니다.
• 국회가 법률을 통과시키면 바로 청구할 수 있나요?
  공포·시행되어 기본권을 직접 제한해야 합니다. 법률 조항이 구체적 내용을 하위 법령에 맡기면 그 하위 법령을 대상으로 해야 합니다. 헌법재판소 2016. 10. 27. 선고 2013헌마450 결정은 하위 법령에 위임한 법률 조항에 대한 청구를 직접성이 없다며 각하했습니다.
• 법령 헌법소원은 언제까지 내야 하나요?
  사유가 있음을 안 날부터 90일, 사유가 있은 날부터 1년 안입니다. 헌법재판소법 제69조 제1항이 이 기간을 정합니다. 법령 시행과 동시에 기본권이 제한되면 시행일이, 시행 후 비로소 해당하게 되면 그 사유가 생긴 날이 기준이 됩니다.
• 국회는 예산안을 언제까지 의결하나요?
  회계연도 개시 30일 전까지입니다. 대한민국헌법 제54조 제2항은 정부가 회계연도 개시 90일 전까지 예산안을 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일 전까지 의결하도록 정합니다. 같은 조 제1항은 국회가 예산안을 심의·확정한다고 정합니다.

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