행정처분 대응

개발제한구역 비닐하우스, 공무원이 괜찮다 했는데 철거명령은 적법한가요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.04 갱신

비닐하우스가 법정 농업용 요건을 갖추지 못했다면 공무원이 건축물이 아니라고 안내했더라도 철거 시정명령은 원칙적으로 적법합니다. 개발제한구역에서는 건축물이 아닌 공작물 설치도 허가 대상이고, 요건을 갖춘 농업용 비닐하우스만 허가 없이 설치할 수 있습니다. 지금은 바닥 콘크리트와 실제 용도부터 사진으로 확인하십시오.

농사용 비닐하우스라고 해서 모두 철거 대상은 아닙니다. 법이 정한 농업용 요건을 갖췄다면 허가 없이도 설치할 수 있습니다.

이런 상담이 많습니다

I씨는 2023년 봄 개발제한구역 안의 자기 밭에 비닐하우스를 지으려다 군청에 허가가 필요한지 전화로 물었고, 담당자는 비닐하우스는 건축물이 아니라 건축허가 대상이 아니라고 답했습니다. I씨는 그 말을 믿고 비닐하우스 2동을 세워 절반은 채소를 기르고 절반은 농기계와 자재를 쌓아 두는 창고로 썼는데, 바닥에는 콘크리트를 깔았습니다. 2026년 7월 군청은 개발제한구역에서 허가 없이 공작물을 설치했다며 3개월 안에 철거하라는 시정명령을 보냈습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

개발제한구역 비닐하우스는 건축물이 아니어도 허가가 필요한가요?

원칙적으로 필요합니다. 개발제한구역에서는 건축물의 건축뿐 아니라 공작물의 설치도 원칙적으로 할 수 없고, 법이 정한 경우에만 허가를 받아 할 수 있습니다. 대법원 2007. 9. 6. 선고 2007도4197 판결은 비닐하우스가 건축법상 건축물에 해당하지 않더라도 개발제한구역법이 설치를 금지하는 공작물에는 해당한다고 보았습니다.

그래서 「건축법 대상이 아니다」라는 안내가 사실이더라도, 그것이 개발제한구역법상 허가가 필요 없다는 뜻은 아닙니다. 두 법은 규제 대상과 기준이 다릅니다.

허가 없이 설치할 수 있는 농업용 비닐하우스는 어떤 것인가요?

채소·연초·버섯 재배와 원예를 위한 비닐하우스로서 법정 요건을 모두 갖추면 허가나 신고 없이 설치할 수 있습니다. 2026. 10. 1. 기준 현행 시행규칙 별표 4는 골조만 목재·철재·PVC 등으로 하고 나머지는 비닐일 것, 판매전용시설이 아닐 것, 녹지를 훼손하지 않는 농지에 설치할 것, 바닥에 콘크리트를 치지 않을 것 등을 요건으로 정합니다.

기초는 가로·세로·높이가 각각 40센티미터 이하인 규모에서만 콘크리트를 칠 수 있고, 탈의실이나 농기구보관실 같은 임시시설은 30제곱미터 이하만 허용됩니다. 창고로 쓰거나 바닥 전체를 콘크리트로 포장했다면 농업용 비닐하우스 요건을 벗어나 허가 대상 공작물이 됩니다.

공무원 말을 믿고 설치했으면 철거명령을 다툴 수 있나요?

다툴 여지는 있지만 쉽지 않습니다. 행정청은 공익이나 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 없으면 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호해야 합니다. 다만 전화로 받은 「건축허가 대상이 아니다」라는 답변은 개발제한구역법상 설치가 허용된다는 공적 견해표명으로 보기 어려울 수 있습니다.

실제로 다툴 핵심은 비닐하우스가 농업용 요건을 갖췄는지입니다. 요건을 갖췄다면 허가 없이 설치할 수 있는 행위이므로 철거 시정명령은 위법합니다. 일부만 요건을 벗어났다면 콘크리트 바닥 철거나 창고 부분 정리처럼 필요한 범위로 명령을 줄여 달라고 주장합니다.

형사처벌도 받나요?

허가 없이 공작물을 설치하거나 시정명령을 이행하지 않으면 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처해질 수 있습니다. 시정명령 불이행에는 이행강제금도 따로 부과됩니다.

설치 뒤 법령이 바뀌어 허가 없이 할 수 있는 행위가 됐다면 형사책임이 달라질 수 있습니다. 원안 판결은 이런 개정이 반성적 고려에서 나온 것이 아니라며 처벌을 유지했지만, 대법원 2022. 12. 22. 선고 2020도16420 전원합의체 판결은 이 기준을 버리고 형벌법규나 그 위임 법령이 바뀌어 범죄가 되지 않게 되면 원칙적으로 신법을 적용한다고 했습니다.

개발제한구역 비닐하우스 철거명령 대응 순서

• 통지서 확인 - 시정명령의 근거 조문, 철거 대상, 시정기간을 확인합니다. 불복 기간 90일과 시정기간이 여기서 정해집니다.
• 요건 점검 - 골조 재료, 바닥 콘크리트, 기초 규모, 실제 용도를 사진으로 기록합니다. 농업용 요건 충족 여부가 결론을 가릅니다.
• 안내 기록 확보 - 문의한 날짜, 담당 부서, 답변 내용을 정리하고 전화 수신 기록이나 민원 답변서를 찾습니다. 신뢰보호 주장의 자료입니다.
• 부분 시정 검토 - 콘크리트 바닥이나 창고 부분만 걷어내 농업용 요건을 맞출 수 있는지 봅니다. 전부 철거보다 부담이 적습니다.
• 불복 제기 - 요건을 갖췄거나 명령이 과도하면 행정심판이나 취소소송과 함께 집행정지를 신청합니다. 이행강제금 부과 전에 움직여야 합니다.

여기까지는 일반 기준이고, 비닐하우스를 주거나 영업용으로 쓰고 있거나 토지 형질변경이 함께 문제 되는 경우에는 현장 사진과 토지 이용 현황을 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 개발제한구역 시정명령·이행강제금에 대한 행정소송을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 비닐하우스도 개발제한구역에서 허가가 필요한가요?
  원칙적으로 필요합니다. 개발제한구역법 제12조 제1항은 건축물 건축뿐 아니라 공작물 설치도 원칙적으로 금지하고, 대법원 2007도4197 판결은 건축법상 건축물이 아닌 비닐하우스도 이 공작물에 해당한다고 보았습니다. 다만 법정 요건을 갖춘 농업용 비닐하우스는 허가 없이 설치할 수 있습니다.
• 비닐하우스 바닥에 콘크리트를 치면 안 되나요?
  농업용 비닐하우스로 인정받으려면 바닥에 콘크리트를 치면 안 되고, 보도블록이나 부직포 같은 비영구적인 임시가설물만 쓸 수 있습니다. 기초는 가로·세로·높이가 각각 40센티미터 이하인 규모에서만 콘크리트를 칠 수 있습니다. 이 요건을 벗어나면 허가 대상 공작물이 됩니다.
• 공무원이 괜찮다고 한 것은 소용이 없나요?
  신뢰보호 원칙을 주장할 수는 있습니다. 행정기본법 제12조 제1항은 공익이나 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 없으면 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하도록 합니다. 다만 건축허가 대상이 아니라는 답변이 개발제한구역법상 설치 허용 견해까지 담았다고 보기는 어려워 결론은 사안에 따라 갈립니다.
• 철거명령을 따르지 않으면 어떻게 되나요?
  시정기간 안에 이행하지 않으면 이행강제금이 부과될 수 있습니다. 이행강제금은 위반행위에 이용된 토지의 개별공시지가를 기준으로 한 금액에 면적을 곱해 정하고, 이행할 때까지 반복될 수 있습니다. 시정명령 불이행은 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금 대상이기도 합니다.
• 일부만 고치면 철거를 피할 수 있나요?
  가능성이 있습니다. 시정명령은 철거·개축·이전 등 필요한 조치를 명하는 것이어서, 콘크리트 바닥을 걷어내거나 창고 용도를 정리해 농업용 요건을 맞추면 전부 철거까지 할 필요가 없다고 다툴 수 있습니다. 명령을 받은 뒤 관할 관청과 시정 방법을 협의하고 그 내용을 서면으로 남기십시오.
• 설치 뒤에 법이 완화되면 처벌을 면하나요?
  면할 여지가 있습니다. 형법 제1조 제2항은 범죄 후 법률이 바뀌어 범죄가 되지 않으면 신법에 따르도록 하고, 대법원 2020도16420 전원합의체 판결은 형벌법규나 그 위임 법령이 바뀐 경우 반성적 고려인지 따지지 않고 이를 적용한다고 했습니다. 개정 경위는 따로 확인해야 합니다.

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