처분사유 추가·변경 제한이란 무엇인가요?

항고소송에서 행정청이 처음 처분 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 같지 않은 별개의 사유를 주장하는 것은 원칙적으로 허용되지 않는다는 법리입니다. 대법원 2024. 11. 28. 선고 2023두61349 판결은 이 법리가 처분상대방의 방어권과 신뢰를 보호하려는 것이라고 설명했습니다.

근거 법령만 바꾸는 것도 안 되나요?

구체적 사실을 바꾸지 않고 근거 법령만 더하거나 바꾸는 것은 원칙적으로 허용됩니다. 다만 대법원은 근거 법령이 바뀌면서 기속행위가 재량행위로 바뀌는 등 처분 내용을 바꿔야 할 필요가 생기면 근거 법령만 바꾸는 것도 허용되지 않고, 처분을 취소한 뒤 행정청이 새로 처분해야 한다고 보았습니다.

기본적 사실관계가 같은지는 어떻게 보나요?

처분 사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실을 보고, 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 같은지로 판단합니다. 판결 사안에서는 처리업체 과잉이라는 당초 사유와 주거지·학교 환경피해라는 새 사유가 고려 요소와 평가 단계가 달라 동일성이 없다고 보았습니다.

새 사유에 동의하면 어떤 효과가 있나요?

법원은 새 사유의 실체적 당부까지 판단하고, 그 결과 거부처분이 취소·확정되면 새 사유에 관한 판단에도 취소판결의 기속력이 미칩니다. 행정소송법 제30조에 따라 행정청은 판결 취지대로 다시 처분해야 하므로, 같은 사유로 다시 거부하기 어렵습니다. 대신 새 사유가 정당하다고 판단되면 패소할 수 있습니다.

아무 의견도 안 내면 동의한 것으로 보나요?

아닙니다. 대법원은 명시적 동의가 있어야 한다고 했고, 처분상대방이 의견을 밝히지 않으면 법원이 석명권을 행사해 원칙 적용을 주장하는지 새 사유 판단을 구하는지 진술할 기회를 줘야 한다고 했습니다. 동의 없이 새 사유로 거부처분을 적법하다고 보면 직권심리주의의 한계를 벗어난 것입니다.

건축허가를 받으면 개발행위허가도 받은 건가요?

건축법 제11조 제5항 제3호에 따라 건축허가를 받으면 국토계획법상 개발행위허가를 받은 것으로 봅니다. 그래서 건축허가를 신청할 때 개발행위허가 서류도 함께 내고 그 기준 충족 여부를 심사받아야 합니다. 다만 이 의제 구조가 있어도 폐기물 처리업 허가기준과 개발행위허가기준은 별개의 사유로 봅니다.

거부처분 취소소송은 언제까지 내야 하나요?

처분이 있음을 안 날부터 90일 안에 내야 합니다. 행정소송법 제20조 제1항의 제소기간입니다. 행정심판을 거쳤다면 재결서 정본을 송달받은 날부터 계산합니다. 거부처분서를 받은 날짜를 기록해 두고, 행정심판과 소송 중 어느 길로 갈지 그 안에 정해야 합니다.

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행정처분 대응

건축허가 거부 소송 중에 구청이 다른 거부 사유를 새로 내세워도 되나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.11 갱신

원칙적으로 안 됩니다. 처음 거부 사유와 기본적 사실관계가 같지 않은 새 사유는 소송에서 추가할 수 없고, 허가 신청인이 그 사유까지 판단받겠다고 명시적으로 동의한 경우에만 예외적으로 심리할 수 있다고 대법원 2023두61349 판결이 정리했습니다. 지금은 거부처분서에 적힌 사유와 구청이 소송에서 새로 낸 주장을 나란히 적어 비교해 두십시오.

그 자리에서

재판부가 행정청의 새 거부 사유에 대해 의견을 물으면, 처분사유 추가·변경 제한 원칙을 주장하는지 아니면 새 사유까지 함께 판단받겠는지를 서면으로 분명히 밝히십시오. 의견을 밝히지 않은 채 넘어가면 다툼이 생깁니다.

새 거부 사유가 나왔다고 해서 그 사유가 틀렸다는 증거까지 바로 다 준비해야 하는 것은 아닙니다. 먼저 그 사유를 이 소송에서 다룰 수 있는지부터 다툴 수 있습니다.

이런 상담이 많습니다

건설폐기물 수집·운반업체 H사는 2024년 구청에 기존 근린생활시설을 자원순환관련시설로 바꾸고 임시보관소 등 2개 동을 새로 짓겠다며 용도변경과 증축 허가를 신청했습니다. 구청은 「중간처리업은 H사의 업무영역이 아니고, 시내에 이미 처리업체가 충분하다」며 거부했습니다. 1심에서 H사가 이기자 구청은 항소심에서 「500m 안에 대단지 아파트와 학교가 있어 소음·분진 피해가 크므로 개발행위허가기준에 맞지 않는다」는 사유를 새로 냈고, 항소심은 이를 받아들여 H사의 청구를 기각했습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

행정청은 소송 중에 거부 사유를 바꿀 수 있나요?

처음 거부 사유와 기본적 사실관계가 같은 범위에서만 바꾸거나 더할 수 있습니다. 기본적 사실관계가 같은지는 법률적 평가 이전의 구체적 사실을 보고, 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 같은지로 판단합니다.

처분 당시 제시한 구체적 사실을 바꾸지 않고 근거 법령만 더하거나 처분 사유를 구체적으로 적는 것은 새 사유로 보지 않습니다. 그러나 사실관계가 같더라도 근거 법령을 바꾸면서 기속행위가 재량행위로 바뀌는 등 처분 내용 자체를 바꿔야 한다면, 처분을 취소하고 행정청이 새 절차를 거쳐 다시 처분해야 합니다. 2026. 10. 11. 기준 현행 「행정소송법」 아래에서도 같은 법리입니다.

건설폐기물법 사유와 개발행위허가 사유는 같은 사유인가요?

다른 사유입니다. 건설폐기물 처리업 허가는 폐기물을 친환경적으로 처리할 시설·장비·기술능력에 초점을 두고, 개발행위허가는 개발 규모, 도시계획과의 적합성, 주변환경과의 조화, 기반시설 확보에 초점을 둡니다. 대법원은 두 제도가 목적과 요건이 달라, 한쪽 기준에 맞지 않는다는 판단과 다른 쪽 기준에 맞지 않는다는 판단은 평가의 측면과 단계가 전혀 다르다고 보았습니다.

당초 사유와 추가 사유 비교

구분	당초 거부 사유	소송 중 추가 사유
근거 법령	건설폐기물법 허가기준	국토계획법 개발행위허가기준
핵심 고려	처리업체 과잉, 신규 진입 불필요	환경오염, 주거지·학교 악영향
제도 초점	시설·장비·기술능력	주변환경과의 조화, 기반시설
판단	기본적 사실관계 동일성 없음	동의 없으면 추가 불가

출처 - 대법원 2024. 11. 28. 선고 2023두61349 판결

구청이 처음 내세운 핵심 사유는 「이미 처리업체가 많아 신규 진입이 필요 없다」는 것이었고, 소송에서 더한 사유는 환경오염 우려와 주거지·학교에 대한 악영향이었습니다. 거부처분 당시에는 개발행위허가기준 심사도 하지 않았습니다. 건축허가를 받으면 개발행위허가를 받은 것으로 보는 의제 구조가 있다고 해서 두 사유가 같아지는 것은 아닙니다.

신청인이 동의하면 새 사유도 판단받을 수 있나요?

있습니다. 대법원은 처분상대방이 새 거부 사유의 실체적 당부를 그 소송에서 판단받는 데 명시적으로 동의하면, 기본적 사실관계가 같은지와 상관없이 예외적으로 허용할 수 있다고 했습니다. 분쟁을 한 번에 끝내려는 신청인의 선택을 존중하는 취지입니다.

새 거부 사유가 나왔을 때 법원 심리 흐름

1
동일성 판단
당초 사유와 기본적 사실관계가 같으면 추가 허용
2
석명
같지 않으면 법원이 신청인에게 동의 여부 확인
3
동의한 경우
새 사유의 실체 판단, 기속력도 미침
4
동의 안 한 경우
새 사유 배척, 당초 사유만 심리

이렇게 심리한 결과 새 사유도 위법하다고 보아 거부처분이 취소·확정되면, 새 사유에 관한 법원 판단에도 취소판결의 기속력이 미칩니다. 행정청은 판결 취지에 따라 다시 처분해야 하므로 같은 사유로 다시 거부하기 어렵습니다. 반대로 신청인이 동의하지 않으면 법원은 새 사유를 허용해서는 안 되고, 신청인이 의견을 밝히지 않았다면 석명권을 행사해 의견을 물어야 합니다.

판결 사안에서 원심은 판례를 검토하라는 석명만 했을 뿐 원고에게 동의 여부를 분명히 진술할 기회를 주지 않았고, 원고는 오히려 새 사유를 심리해서는 안 된다는 취지로 다투었습니다. 대법원은 동의가 없었다고 볼 여지가 크다며 원심판결을 파기하고 사건을 돌려보냈습니다. 허가 여부의 최종 결론은 환송 후 판결과 그 뒤 구청의 재처분에 달려 있습니다.

건축허가 거부 처분사유 추가 대응 순서

당초 사유 고정 - 거부처분서에 적힌 사실과 근거 법령을 그대로 옮겨 적습니다. 비교의 기준점이 됩니다.
새 사유 대조 - 행정청이 소송에서 낸 주장을 사실·근거 법령·고려 요소로 나눠 당초 사유와 비교합니다. 사회적 사실관계가 다른지 표시합니다.
동의 여부 결정 - 새 사유까지 한 번에 판단받는 것이 유리한지, 제한 원칙을 주장할지 정해 서면으로 밝힙니다.
실체 반박 준비 - 동의한다면 소음·분진·교통 영향에 대한 자료로 새 사유를 반박합니다. 판결의 기속력이 새 사유에도 미칩니다.
재처분 대비 - 승소 뒤 행정청이 다른 사유로 다시 거부할 가능성에 대비해 개발행위허가 서류를 미리 갖춥니다.

여기까지는 일반 기준이고, 같은 사업에 폐기물 처리업 사업계획서 적합 통보나 개발행위허가가 따로 진행 중이라면 각 절차의 서류를 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 건축허가·용도변경 거부처분 취소소송과 재처분 대응을 수행합니다.

실무상 착안점

건축허가 거부를 다투는 신청인들은 처분서에 적힌 사유만 반박하면 된다고 생각하다가, 소송 중에 행정청이 전혀 다른 사유를 내세우면 그 사유에 대한 반박 자료부터 급히 찾습니다. 그런데 먼저 할 일은 그 새 사유를 이 소송에서 다룰 수 있는지 다투는 것이고, 동의 여부는 신청인이 고를 수 있는 선택지입니다.

이 선택은 기록으로 남아야 효과가 있습니다. 거부처분서의 문구, 행정청 준비서면에서 새 사유가 처음 나온 날짜, 재판부 석명의 내용, 그에 대한 신청인의 답변이 모두 변론조서와 서면에 남습니다. 「동의한 적 없다」는 주장은 그 시점의 서면으로 뒷받침되어야 상고심에서도 받아들여집니다.

동의를 선택하면 판결의 기속력이 새 사유에도 미쳐 승소 뒤 같은 사유로 다시 거부당할 위험이 줄어듭니다. 동의하지 않으면 이번 소송은 빨리 이길 수 있어도 행정청이 새 사유로 다시 거부할 수 있습니다. 어느 쪽이 나은지는 새 사유를 반박할 자료가 얼마나 갖춰졌는지로 정합니다.

— 허진영 변호사 · 행정·복지

이 상황에서 자주 묻는 것

구체적 사실을 바꾸지 않고 근거 법령만 더하거나 바꾸는 것은 원칙적으로 허용됩니다. 다만 대법원은 근거 법령이 바뀌면서 기속행위가 재량행위로 바뀌는 등 처분 내용을 바꿔야 할 필요가 생기면 근거 법령만 바꾸는 것도 허용되지 않고, 처분을 취소한 뒤 행정청이 새로 처분해야 한다고 보았습니다.
법원은 새 사유의 실체적 당부까지 판단하고, 그 결과 거부처분이 취소·확정되면 새 사유에 관한 판단에도 취소판결의 기속력이 미칩니다. 행정소송법 제30조에 따라 행정청은 판결 취지대로 다시 처분해야 하므로, 같은 사유로 다시 거부하기 어렵습니다. 대신 새 사유가 정당하다고 판단되면 패소할 수 있습니다.
건축법 제11조 제5항 제3호에 따라 건축허가를 받으면 국토계획법상 개발행위허가를 받은 것으로 봅니다. 그래서 건축허가를 신청할 때 개발행위허가 서류도 함께 내고 그 기준 충족 여부를 심사받아야 합니다. 다만 이 의제 구조가 있어도 폐기물 처리업 허가기준과 개발행위허가기준은 별개의 사유로 봅니다.

법무법인 윤성 × Lexle

허진영 변호사법무법인 윤성 대표변호사대한변호사협회 등록 조세 전문변호사 · 세무사 등록

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