행정처분 대응

토지거래허가 뒤 형질변경 허가가 거부되면 이용의무가 면제되나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.09.30 갱신

아니요, 토지거래허가를 받은 뒤 형질변경 등 개발행위 허가가 거부되었다는 사정만으로는 이용의무 면제 사유에 해당하지 않습니다. 대법원은 토지거래허가와 개발행위 허가가 별개이고 불허가가 허가받은 자에게 책임 없는 사유라고 볼 수 없다고 판단했습니다. 지금은 허가증의 이용목적과 이용 의무기간이 언제 끝나는지부터 확인하십시오.

형질변경 허가가 거부되었다고 해서 토지를 급히 팔거나 허가 목적과 다른 공사를 시작할 필요는 없습니다. 먼저 이용목적 변경 승인을 받을 수 있는지 봐야 합니다.

이런 상담이 많습니다

G사는 2024년 토지거래허가구역 안 임야를 20억원에 사면서 이용목적을 기숙사 건립으로 하여 허가를 받았습니다. 구청은 2025년 허가 목적대로 이용하라는 이행명령을 했고, G사는 이행기간 만료 직전에 공동주택 부지 조성을 위한 형질변경 허가를 신청했다가 경관 훼손을 이유로 거부당했습니다. 2026년 구청이 이행강제금 2억원을 부과하자, G사는 허가를 못 받은 것은 자기 책임이 아니라고 다투려 했습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

개발행위 허가가 거부되면 이용의무에서 벗어나나요?

아니요, 토지거래허가를 받은 뒤 관련 법령에 저촉되어 형질변경 등 개발행위 허가를 받지 못했다는 사정만으로는 허가받은 자에게 책임 없는 사유로 허가 목적대로 이용할 수 없는 경우에 해당하지 않습니다. 대법원은 토지거래허가와 개발행위 허가는 별개이고, 토지거래허가가 개발행위 허가를 당연히 전제하는 것은 아니라고 보았습니다.

토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 정한 기간 동안 토지를 허가받은 목적대로 이용해야 합니다. 원안 당시 국토계획법에 있던 이 의무는 2026. 9. 29. 기준 현행 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」로 옮겨졌습니다.

같은 판결은 신청인이 허가 후 오랫동안 토지를 방치하다 이행기간 만료 하루 전에 형질변경을 신청한 점, 건물 위치와 면적을 조정하면 허가가 가능할 수도 있었던 점을 들어 귀책사유가 없다고 보기 어렵다고 판단했습니다.

이용의무가 면제되는 사유는 무엇인가요?

공익사업의 시행 등 허가받은 자에게 책임 없는 사유로 허가 목적대로 이용할 수 없는 경우, 취득 후 용도지역 등 토지이용계획이 바뀌어 행위제한으로 당초 목적대로 쓸 수 없게 된 경우 등이 법정 면제 사유입니다. 원안의 구 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제7호는 현행 시행령 제14조 제1항 제8호에 해당합니다.

허가기준에 맞게 당초 이용목적을 바꾸고 허가관청의 승인을 받은 경우도 면제 사유입니다. 형질변경 허가가 어렵다면 기숙사 규모를 줄이거나 다른 허용 용도로 이용목적 변경 승인을 신청하는 방법을 먼저 검토합니다.

이행강제금은 얼마나 부과되나요?

허가 목적대로 이용하지 않고 방치하면 토지 취득가액의 100분의 10, 직접 이용하지 않고 임대하면 100분의 7, 승인 없이 이용목적을 바꾸면 100분의 5에 상당하는 금액이 부과됩니다. 취득가액은 실제 거래가격으로 합니다. 예를 들어 20억원에 산 토지라면 방치 시 한 번에 2억원, 임대 시 1억 4천만원, 승인 없는 목적 변경 시 1억원입니다.

이행명령을 이행하면 새로운 이행강제금 부과는 즉시 중지되지만, 이미 부과된 이행강제금은 징수합니다. 이용 의무기간이 지난 뒤에는 이행강제금을 부과할 수 없습니다. 부과처분에 불복하면 시장·군수·구청장에게 이의를 제기할 수 있습니다.

토지거래허가 이용의무 대응 순서

• 허가 조건 확인 - 허가증에 적힌 이용목적과 이용 의무기간을 확인합니다. 의무기간이 끝났다면 이행강제금을 부과할 수 없습니다.
• 면제 사유 점검 - 용도지역 변경, 공익사업 편입, 재해 등 법정 면제 사유가 있는지 봅니다. 해당하면 이행명령 자체를 다툴 수 있습니다.
• 이용목적 변경 승인 신청 - 허가기준에 맞는 다른 이용목적으로 변경 승인을 신청합니다. 원래 목적의 개발행위 허가가 어려울 때 현실적인 대안입니다.
• 이의 제기 - 이행강제금 부과처분을 받으면 부과권자에게 이의를 제기합니다. 부과율 적용이 잘못되었을 때도 이 단계에서 다툽니다.
• 취소소송 제기 - 이의가 받아들여지지 않으면 부과처분 취소소송을 냅니다. 귀책사유 판단에 관한 사실관계가 판례와 다를 때 실익이 있습니다.

여기까지는 일반 기준이고, 개발행위 불허가 사유가 허가 이후 새로 지정된 규제 때문이라면 면제 사유 판단이 달라지므로 불허가 처분서와 도시계획 변경 이력을 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 이행강제금 부과처분 등 행정처분 취소소송을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 형질변경 불허가는 내 책임이 아닌데요?
  그것만으로는 면제되지 않습니다. 대법원 2011. 6. 30. 선고 2011두1665 판결은 토지거래허가를 받은 자가 관련 법령에 저촉되어 개발행위 허가를 받지 못했다는 사정만으로는 책임 없는 사유로 허가 목적대로 이용할 수 없는 경우에 해당하지 않는다고 보았습니다. 두 허가는 별개라는 이유입니다.
• 이용 의무기간은 얼마나 되나요?
  5년의 범위에서 이용목적에 따라 정해집니다. 부동산거래신고법 제17조 제1항과 시행령 제14조 제2항은 자기 거주용 등은 토지 취득일부터 2년, 사업용 등은 4년, 현상보존 목적은 5년처럼 목적별 기간을 둡니다. 허가증에 적힌 목적을 기준으로 확인해야 합니다.
• 이용목적을 바꿀 수는 없나요?
  허가관청의 승인을 받으면 바꿀 수 있습니다. 부동산거래신고법 시행령 제14조 제1항 제3호는 허가기준에 맞게 당초 이용목적을 변경하면서 허가관청의 승인을 받은 경우를 이용의무 면제 사유로 정합니다. 승인 없이 목적을 바꿔 쓰면 취득가액의 100분의 5에 상당하는 이행강제금 대상이 됩니다.
• 이행강제금 비율은 어떻게 정해지나요?
  위반 유형에 따라 다릅니다. 시행령 제16조 제3항은 방치하면 토지 취득가액의 100분의 10, 직접 이용하지 않고 임대하면 100분의 7, 승인 없이 목적을 바꾸면 100분의 5, 그 밖의 경우 100분의 7로 정합니다. 취득가액은 실제 거래가격을 기준으로 합니다.
• 이행강제금은 몇 번까지 부과되나요?
  이행할 때까지 1년에 한 번씩 반복됩니다. 부동산거래신고법 제18조 제3항은 최초 이행명령일을 기준으로 1년에 한 번씩 부과할 수 있다고 정합니다. 다만 이용 의무기간이 지난 뒤에는 부과할 수 없고, 이행하면 새로운 부과는 즉시 중지됩니다.
• 이행강제금 부과에는 어떻게 불복하나요?
  부과권자에게 이의를 제기할 수 있습니다. 부동산거래신고법 제18조 제6항은 이행강제금 부과처분에 불복하는 자가 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다고 정합니다. 이의가 받아들여지지 않으면 부과처분 취소소송을 검토합니다.
• 이행명령에는 기간이 정해져 있나요?
  3개월 이내로 정해야 합니다. 부동산거래신고법 시행령 제16조 제1항은 이행명령을 문서로 하고 이행기간을 3개월 이내로 정하도록 합니다. 문서가 아닌 구두 지시나 기간이 없는 명령이라면 절차 하자로 다툴 여지가 있습니다.

이 페이지는 일반적인 절차 안내입니다. 개별 사안의 판단은 상담에서 합니다.허진영 대표변호사 · 대한변호사협회 등록 조세 전문변호사 · 세무사 등록광고책임변호사 허진영 · 법무법인 윤성