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과징금·보조금

지상권을 설정해 준 땅에 상대가 건물을 지었는데 개발부담금은 제가 내나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.12 갱신

네, 남의 땅에 지상권을 설정받아 개발한 경우에도 개발부담금은 토지 소유자가 냅니다. 대법원은 2025두35759 판결에서 개발이익 환수에 관한 법률 제6조 제1항 제2호의 「임차」에 지상권 설정도 포함된다고 보았습니다. 지금은 지상권 설정계약서에 개발부담금 정산 특약이 있는지 확인해 두십시오.

기한

개발부담금 부과처분을 소송으로 다투려면 처분이 있음을 안 날부터 90일 안에 취소소송을 내야 합니다. 처분이 있은 날부터 1년이 지나면 정당한 사유가 없는 한 소송을 낼 수 없습니다.

지상권 설정 계약서에 개발부담금 이야기가 없었다고 해서, 고지서를 받은 뒤 개발자와 정산할 길이 모두 막혔다고 단정할 필요는 없습니다. 부과는 토지 소유자에게 되더라도 누가 최종 부담할지는 당사자 사이 약정과 협의로 정할 수 있습니다.

이런 상담이 많습니다

D재단은 2010년대 중반 자기 소유의 넓은 종교용지에 개발회사를 위해 장기 지상권을 설정해 주었습니다. 계약에는 개발회사가 재단 동의 없이 완공된 건물을 처분할 수 있다는 조항도 들어 있었습니다. 개발회사는 그 땅에 오피스 빌딩과 호텔을 지어 2024년 사용승인을 받았고, 지목은 대지로 바뀌었습니다. 2025년 구청은 지목 변경이 수반된 개발사업이라며 토지 소유자인 재단에 수백억원의 개발부담금을 부과했고, 재단은 땅을 빌려준 것이 아니라 지상권을 설정했을 뿐인데 왜 자신이 내야 하는지 물었습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

남의 땅에 지상권을 받아 개발하면 개발부담금은 누가 내나요?

토지 소유자가 냅니다. 개발이익 환수에 관한 법률은 타인 소유 토지를 임차해 개발사업을 시행한 경우 그 토지 소유자를 납부의무자로 정하는데, 대법원은 지상권을 설정해 개발한 경우도 여기에 포함된다고 보았습니다. 2026. 10. 4. 기준 현행 「개발이익 환수에 관한 법률」도 같은 문언을 두고 있습니다.

대법원 2026. 4. 30. 선고 2025두35759 판결은 「임차」의 통상적 의미가 남의 물건을 돈을 내고 빌려 쓰는 것이고 민법상 임대차에 한정되지 않는다고 보았습니다. 개발부담금은 개발이익이 실제로 귀속되는 사람에게 매기는 것인데, 남의 땅을 빌려 개발하면 땅값 상승분은 토지 소유자에게 돌아가기 때문입니다. 지상권과 임차권에 법적 차이가 있다는 사정만으로는 결론이 달라지지 않는다고 판단해 상고를 기각했습니다.

지상권 존속기간이 아주 길어도 토지 소유자가 내야 하나요?

존속기간이 길다는 사정만으로는 납부의무가 개발자에게 넘어가지 않습니다. 이 판결 사안의 지상권 존속기간은 99년이었고, 개발자가 토지 소유자 동의 없이 건물을 처분할 수 있었지만, 대법원은 지상권 설정 경위 등에 비추어 토지 소유자가 납부의무자라는 원심 판단을 유지했습니다.

개발부담금 납부의무자
상황납부의무자
직접 개발사업시행자
위탁·도급으로 개발위탁·도급한 사람
남의 땅을 임차해 개발토지 소유자
지상권을 설정받아 개발토지 소유자(2025두35759)
사업 완료 전 지위 승계지위를 승계한 사람

출처 - 개발이익 환수에 관한 법률 제6조 제1항

다만 개발사업을 위탁하거나 도급한 경우에는 위탁·도급한 사람이, 사업을 마치기 전에 사업시행자나 토지 소유자의 지위를 승계한 경우에는 승계한 사람이 납부의무를 집니다. 누가 사업을 주도했고 땅의 지위가 중간에 바뀌었는지에 따라 납부의무자가 달라질 수 있습니다.

어떤 개발사업에 개발부담금이 나오나요?

택지개발, 산업단지, 관광단지, 도시개발, 물류시설 용지, 체육시설 부지 조성 같은 사업과 지목 변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업이 대상입니다. 종교용지나 전·답처럼 다른 지목의 땅에 상업용 건물을 지어 지목이 대지로 바뀌면 지목 변경이 수반되는 사업으로 볼 수 있습니다.

개발부담금 부과에 이의가 있으면 중앙토지수용위원회에 행정심판을 청구할 수 있고, 취소소송도 낼 수 있습니다. 행정심판을 거칠지는 선택이므로, 심판과 소송 중 어느 쪽이 빠른지 먼저 따져 봅니다.

개발부담금 납부의무 대응 순서

  • 계약 형태 확인 - 임대차인지, 지상권인지, 사용승낙인지 계약서를 확인합니다. 어느 형태든 남의 땅을 빌려 개발했다면 토지 소유자가 납부의무자가 될 수 있습니다.
  • 사업 유형 확인 - 개발사업이 법이 정한 대상 사업인지, 지목 변경이 수반됐는지 봅니다. 대상이 아니면 부과 자체를 다툴 수 있습니다.
  • 정산 특약 점검 - 개발부담금을 개발자가 부담한다는 약정이 있는지 확인합니다. 부과는 토지 소유자에게 되더라도 내부 정산의 근거가 됩니다.
  • 불복 경로 선택 - 중앙토지수용위원회 행정심판이나 취소소송 중 어느 쪽으로 갈지 정합니다. 취소소송은 안 날부터 90일 안에 냅니다.
  • 산정 내역 검토 - 개시시점·종료시점 지가와 개발비용 공제가 맞는지 확인합니다. 납부의무자 다툼과 별도로 금액을 줄일 여지가 있습니다.

여기까지는 일반 기준이고, 개발자가 토지를 매수하기로 한 약정이 있거나 사업 중간에 토지 소유권이 바뀌었다면 계약서와 등기부를 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 개발부담금 등 부담금 부과처분 취소소송을 수행합니다.

실무상 착안점

땅을 내준 소유자들은 「임대차가 아니라 지상권이니 개발부담금은 개발한 쪽 몫」이라고 믿는 경우가 많습니다. 대법원은 계약의 이름보다 개발이익이 누구에게 돌아가는지를 보았고, 지상권도 남의 땅을 빌려 쓰는 방식이라고 판단했습니다. 계약 형태로 납부의무를 피하는 길은 사실상 막혔습니다.

그래서 계약서를 쓰는 시점의 기록이 중요해집니다. 개발부담금을 개발자가 최종 부담한다는 특약, 부과되면 언제까지 얼마를 보전한다는 정산 조항, 지목 변경 예정 시점이 계약서나 부속 합의서에 남아 있어야 합니다. 이런 조항이 없으면 수십 년 뒤 부담금이 나왔을 때 개발자에게 청구할 근거를 찾기 어렵습니다.

행정소송에서는 납부의무자 다툼이 막히더라도 금액 산정은 별도로 다툴 수 있습니다. 개시시점 지가와 종료시점 지가, 공제되는 개발비용의 증빙은 부과 직후에 확보하지 않으면 시간이 지날수록 구하기 어렵습니다. 정산 특약이 있으면 부과처분 소송과 개발자 상대 민사 청구를 함께 설계할 수 있습니다.

— 허진영 변호사 · 행정·복지

관련 수행 이력

법무법인 윤성은 개발부담금 등 부담금 부과처분 다툼을 수행해 왔으며, 토지 이용 계약의 형태와 정산 약정을 먼저 확인한 뒤 납부의무자 판단과 부담금 산정 내역을 함께 검토하는 방식으로 대응합니다.

  • 행정처분 취소·집행정지
  • 업무정지처분 취소소송
  • 과세처분 고지 후 조세불복 병행
  • 조세심판 결정 후 소송 실익 검토의견서

이 상황에서 자주 묻는 것

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출처

2026.10.12 기준으로 조문을 확인했습니다.

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