규제·허가 기준

심의 중 바뀐 도시관리계획에 내 땅이 편입되면 주민 공람을 다시 해야 하나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.14 갱신

처음 공람한 도시관리계획안이 협의·심의를 거치며 중요한 사항이 바뀌었다면 바뀐 내용으로 주민 의견을 다시 들어야 합니다. 대법원 2012두11164 판결과 현행 국토계획법 제28조 제4항으로 재공람 대상, 공람 방법, 다툴 때의 기한과 순서를 정리했습니다.

네, 처음 공람한 안에서 중요한 사항이 바뀌었다면 바뀐 내용으로 주민 의견을 다시 들어야 합니다. 대법원은 도지사가 협의와 심의 의견을 반영해 다른 사람 땅을 도로·공원 부지로 추가 편입하면서 다시 공람하지 않은 결정을 위법하다고 본 원심을 유지했습니다. 지금은 이 원칙이 법 조문에 직접 들어가 있습니다. 다만 모든 변경이 다시 공람할 대상은 아니므로, 바뀐 내용이 조례가 정한 중요한 사항인지부터 가려야 합니다.

이런 상담이 많습니다

A씨는 2025. 11. 시청 홈페이지에 공고된 도시관리계획안을 열람했는데, 그때 안에는 A씨 과수원이 들어 있지 않았습니다. 그런데 2026. 7. 24. 고시된 결정에는 도 도시계획위원회 심의를 거치며 과수원 1,200㎡가 근린공원 부지로 추가 편입되어 있었습니다. 편입 사실을 알리는 공고나 열람은 따로 없었습니다. A씨는 2026. 8. 지인에게 이 사실을 듣고, 다시 공람하지 않은 결정을 다툴 수 있는지, 언제까지 소송을 내야 하는지 물으셨습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

대법원은 어떻게 판단했나요?

양주시장은 네 차례 공고·열람을 거친 도시관리계획안으로 2008. 11. 6. 경기도지사에게 결정을 신청했습니다. 그 뒤 관계 행정기관 협의와 경기도 도시계획위원회 심의를 거치며, 안에 없던 원고들 토지가 도로, 주차장, 근린공원, 공공청사 부지에 추가로 편입됐습니다. 도지사는 바뀐 부분에 대해 주민 의견을 다시 듣지 않고 결정하고 지형도면을 고시했습니다.

원심은 결정과 지형도면 고시가 위법하다고 했고, 대법원은 도지사의 상고를 기각했습니다. 판결은 “도지사가 도시관리계획의 결정 과정에서 신청받은 도시관리계획안의 중요한 사항을 변경하는 것은 그 범위에서 시장 또는 군수에 의하여 신청된 도시관리계획안을 배제하고 도지사가 직접 도시관리계획안을 입안하는 것과 다르지 아니하다.”라고 밝혔습니다. 그래서 바뀐 내용이 조례가 정한 중요한 사항이면 시장·군수에게 보내 주민 의견을 다시 들어야 한다고 보았습니다. 공람 제도는 여러 이해관계인의 이익을 조정하고 권리 침해를 막으려는 것이어서, 그 필요성은 입안 단계든 결정 단계든 같다는 이유입니다.

지금 법에서도 다시 공람해야 하나요?

네, 지금은 조문이 이를 직접 정하고 있습니다. 판결은 2009년 개정 전 법을 적용하며 시행령 규정을 준용해 결론을 냈습니다. 그 뒤 2021. 1. 12. 신설된 제28조 제4항은 관계 행정기관 협의나 도시계획위원회 심의에서 나온 의견을 반영해 결정하려는 경우, 그 내용이 조례로 정한 중요한 사항이면 다시 공고·열람해 주민 의견을 들어야 한다고 정합니다. 주민 의견을 반영해 안을 고치는 경우도 같습니다. 현행 법에서도 판결의 결론은 그대로 통한다고 볼 수 있습니다.

공람 방법도 시행령에 정해져 있습니다. 주요 내용을 공보나 일간신문, 지방자치단체 홈페이지, 국토이용정보체계에 공고하고 14일 이상 열람하게 해야 합니다. 의견서는 열람기간 안에 내야 하고, 행정청은 열람기간이 끝난 날부터 60일 안에 반영 여부를 의견을 낸 사람에게 알려야 합니다. 공람에 의견을 내 두는 것이 뒤에 다툴 때도 근거가 됩니다.

어떤 변경이면 다시 공람하지 않아도 되나요?

조례가 정한 중요한 사항이 아니면 다시 공람하지 않아도 됩니다. 재공람 대상은 지방자치단체마다 도시계획 조례로 정하므로, 해당 시·군 조례에서 면적이나 시설 종류 기준을 먼저 확인해야 합니다. 시행령이 정한 경미한 사항이거나 국방상 기밀이 필요한 사항이면 처음부터 주민 의견 청취 대상에서 빠집니다.

새로 편입된 토지의 소유자라면 이 판결 사안처럼 공람 기회를 한 번도 갖지 못했을 가능성이 큽니다. 반대로 처음 안에도 내 땅이 들어 있었고 면적만 조금 바뀌었다면 재공람 의무가 인정되기 어려울 수 있습니다. 다만 절차 하자로 결정이 취소되더라도 행정청이 절차를 다시 밟아 같은 내용으로 결정할 수는 있습니다. 그래서 절차 하자와 함께 편입이 필요한지, 다른 토지와 형평이 맞는지도 같이 주장하는 편이 좋습니다. 건물이 걸린 경우의 다툼은 「도시계획 변경으로 건물 일부가 헐리게 됐는데 행정소송으로 다툴 수 있나요?」에서 자세히 설명했습니다.

도시관리계획 편입 대응 순서

• 고시문 확보 - 결정 고시문과 지형도면을 받아 내 땅이 어떤 시설로 편입됐는지 확인합니다.
• 당초 공람안과 비교 - 처음 공고·열람된 안과 결정 내용을 나란히 놓고 바뀐 부분을 표시합니다.
• 조례 기준 확인 - 해당 시·군 도시계획 조례가 정한 재공람 대상 중요한 사항에 해당하는지 봅니다.
• 실체 주장 정리 - 편입이 꼭 필요한지, 다른 대체 부지가 있는지, 이웃 토지와 형평이 맞는지 자료를 모읍니다.
• 기한 안 불복 - 안 날부터 90일 안에 행정심판이나 취소소송을 내고, 공사가 임박하면 집행정지도 검토합니다.

여기까지는 일반 기준이고, 변경된 내용이 조례상 중요한 사항인지와 재공람을 거쳤는지에 따라 결정의 위법 여부가 달라집니다. 법무법인 윤성은 도시관리계획 결정 취소소송과 토지 편입·수용 분쟁을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 도시관리계획안 공람 기간에 의견을 내지 않았으면 나중에 다툴 수 없나요?
  아니요, 공람 때 의견을 내지 않았다고 소송을 낼 수 없는 것은 아닙니다. 다만 공람에서 낸 의견과 그 처리 결과가 남아 있으면 절차 하자와 이익형량 잘못을 주장할 때 유리한 자료가 됩니다.
• 공람 기간은 최소 며칠이어야 하나요?
  14일 이상입니다. 시행령은 도시관리계획안의 주요 내용을 공보나 일간신문, 지방자치단체 홈페이지, 국토이용정보체계에 공고하고 14일 이상 일반인이 열람할 수 있게 하라고 정합니다.
• 낸 의견이 반영됐는지는 어떻게 알 수 있나요?
  행정청이 알려 줍니다. 제출된 의견을 반영할지 검토해 열람기간이 끝난 날부터 60일 안에 의견을 낸 사람에게 결과를 통보해야 합니다. 통보가 없다면 담당 부서에 확인하고 기록을 남겨 두십시오.
• 재공람이 필요한 중요한 사항은 누가 정하나요?
  각 지방자치단체 조례가 정합니다. 법은 협의·심의 의견을 반영한 변경이 조례로 정한 중요한 사항이면 다시 공고·열람하라고 하므로, 해당 시·군 도시계획 조례의 기준을 확인해야 합니다.
• 재공람 없이 결정됐다면 결정이 당연히 무효인가요?
  그렇게 단정하기 어렵습니다. 대법원은 재공람을 거치지 않은 결정을 위법하다고 본 원심을 유지했으나, 취소소송 기한 안에 다투는 것이 기본입니다. 기한을 넘기면 무효 사유인지를 따로 따져야 해 다툼이 훨씬 어려워집니다.
• 소송 중에 공원 조성 공사가 시작되면 어떻게 하나요?
  집행정지를 신청할 수 있습니다. 회복하기 어려운 손해를 막기 위해 긴급한 필요가 있으면 법원이 처분의 효력이나 집행을 멈출 수 있으므로, 공사 일정이 잡히면 바로 검토해야 합니다.

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