규제·허가 기준

나무 없는 논밭이 도시자연공원구역으로 묶였다면 지정을 다툴 수 있나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.14 갱신

나무가 없는 논밭이라는 이유만으로 도시자연공원구역 지정이 위법해지지는 않습니다. 대법원 2022두61816 판결은 보전 숲에 붙은 땅을 완충지역으로 묶은 판단을 재량으로 존중했습니다. 다툴 수 있는 경우와 매수청구, 90일 기한을 정리했습니다.

아니요, 땅이 논밭이고 나무가 없다는 사정만으로 도시자연공원구역 지정이 위법해지지는 않습니다. 대법원은 보전이 필요한 숲에 붙은 땅을 완충지역으로 묶은 판단을 행정청의 재량으로 폭넓게 존중했습니다. 다만 이익형량을 빠뜨렸거나 기준을 잘못 적용했다면 다툴 수 있고, 종래 용도로 쓸 수 없게 됐다면 매수청구 길이 따로 있습니다. 공원 일몰로 풀릴 줄 알았다는 사정만으로 소송부터 낼 필요는 없습니다.

이런 상담이 많습니다

A씨는 2018. 4. 산자락 아래 논 1,000㎡를 사서 지금까지 벼농사를 지어 왔습니다. 오래된 공원 도시계획시설 부지였는데, 2020. 7. 일몰로 공원 결정이 풀리면서 땅 일부 300㎡가 도시자연공원구역으로 다시 지정됐습니다. A씨는 이 부분에는 나무 한 그루 없고 도로 공사로 깎인 언덕 위 논이라며 시청에 해제를 신청했지만, 2026. 8. 거부 통지를 받았습니다. A씨는 나무도 없는 논을 공원구역으로 묶은 것이 위법하지 않은지, 소송을 내면 풀 수 있는지 물으셨습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

대법원은 어떻게 판단했나요?

대법원은 나무가 없는 논을 공원구역에 넣은 결정이 재량권 일탈·남용이라는 원심을 파기했습니다. 사안의 땅은 1971년 공원 도시계획시설로 결정됐고, 2020. 6. 29. 일몰을 앞두고 서울시가 공원 결정을 해제하면서 일대를 도시자연공원구역으로 지정했습니다. 원고의 논 270㎡도 여기에 들어갔습니다.

대법원은 이 땅이 국토환경성평가 2등급이고, 1등급 임야에 붙어 있어 적어도 보전 지역의 '완충지역'으로 지정할 수 있다고 보았습니다. 완충지역으로 두지 않으면 공원 경계부가 조금씩 잠식돼 수림의 연속성이 깨질 수 있다는 점도 들었습니다. 그리고 자연환경 보호 목적의 도시관리계획결정은 “그 내용이 현저히 합리성을 결여하거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 반하는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중해야 한다.”라고 했습니다.

공원 일몰제로 풀린 땅을 다시 묶어도 되나요?

됩니다. 도시계획시설결정은 고시일부터 20년이 지날 때까지 사업이 시행되지 않으면 그다음 날 효력을 잃습니다. 그러나 시·도지사는 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있으면 도시자연공원구역을 도시관리계획으로 따로 지정할 수 있습니다. 일몰은 공원 시설 결정이 사라진다는 뜻이지, 그 땅의 규제가 모두 없어진다는 뜻이 아닙니다.

대법원은 이 사건에서 서울시가 기초조사를 하고 도시계획위원회가 국토환경성평가, 생태·자연도, 임상도, 비오톱평가를 심의한 뒤 지정한 절차를 근거로 들었습니다. 일몰 뒤 재지정을 다툴 때도 이런 조사 자료가 실제 땅의 상태와 맞는지가 쟁점이 됩니다. 도시계획시설 해제 신청 절차 자체는 「도시계획시설 폐지를 신청했는데 구청이 거부하면 취소소송을 낼 수 있나요?」에서 자세히 설명했습니다.

어떤 경우에 지정이 위법하다고 다툴 수 있나요?

이익형량을 아예 하지 않았거나, 고려할 사항을 빠뜨렸거나, 형량의 정당성·객관성이 없을 때입니다. 대법원은 이런 경우 행정계획결정이 형량에 하자가 있어 위법하다고 봅니다. 행정소송법도 재량처분이 재량권의 한계를 넘거나 남용이 있으면 법원이 취소할 수 있다고 정합니다.

실제로 다툴 만한 것은 평가 등급과 현황이 맞지 않는 경우, 인접 임야와 단절된 땅인데 완충지역이라고 한 경우, 이미 허가받아 착수한 사업을 고려하지 않은 경우 등입니다. 지정 기준은 공원녹지법 제26조에 따라 대통령령과 지침에서 정하므로, 결정 당시 도시계획위원회 심의 자료를 받아 기준과 하나씩 대조해야 합니다. 이 판결처럼 평가 자료를 갖춘 지정은 쉽게 뒤집히지 않는다는 점도 감안하셔야 합니다.

소송 대신 땅을 사 달라고 할 수 있나요?

요건을 갖추면 할 수 있습니다. 도시자연공원구역 지정으로 종래 용도로 쓸 수 없어 효용이 현저히 줄었거나 사용·수익이 사실상 불가능한 땅이면 시장·군수에게 매수를 청구할 수 있습니다. 지정 당시부터 계속 소유했거나, 사용이 불가능해지기 전에 취득해 계속 소유한 사람, 이들에게서 상속받은 사람이 청구할 수 있습니다.

대법원은 이 사건 논을 원고가 계속 농경지로 쓸 수 있고, 쓸 수 없게 되면 매수청구를 할 수 있다는 점을 사익 침해가 과도하지 않은 근거로 들었습니다. 그러니 농사를 계속 짓는 땅은 매수 대상이 되기 어렵고, 건축이나 형질변경 허가가 막혀 실제로 손해가 생겼는지가 기준입니다.

도시자연공원구역 지정 대응 순서

• 결정 고시와 도면 확인 - 내 땅 중 어느 부분이 몇 ㎡ 편입됐는지, 고시일이 언제인지 확인합니다.
• 심의 자료 확보 - 정보공개청구로 기초조사서, 국토환경성평가·비오톱 자료, 도시계획위원회 회의록을 받습니다.
• 현황과 대조 - 평가 등급, 인접 임야와의 연결, 기존 허가·사업 착수 여부를 지정 기준과 맞춰 봅니다.
• 불복 기한 관리 - 거부 통지를 받은 날부터 90일 안에 행정심판이나 취소소송을 제기할지 정합니다.
• 매수청구 검토 - 종래 용도로 쓸 수 없게 된 땅이면 판정기준을 확인해 매수청구를 준비합니다.

여기까지는 일반 기준이고, 내 땅의 평가 등급과 인접 숲과의 관계, 실제 이용 상태에 따라 지정을 다툴 여지와 매수청구 가능성이 달라집니다. 법무법인 윤성은 도시계획·공원구역 지정 처분에 대한 행정심판과 행정소송, 토지 매수청구 대리를 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 공원 일몰제로 풀린 땅은 바로 건축할 수 있나요?
  그렇지 않을 수 있습니다. 공원 시설 결정이 효력을 잃어도 도시자연공원구역으로 다시 지정되면 건축과 형질변경이 원칙적으로 제한됩니다. 용도지역과 다른 규제도 남아 있으므로 토지이용계획부터 확인하셔야 합니다.
• 도시자연공원구역 안에서도 집을 지을 수 있나요?
  허가를 받으면 일부 가능합니다. 주택·근린생활시설 등 대통령령으로 정한 건축물과 기존 건축물의 증축·개축 등은 시장·군수의 허가 대상입니다. 규모와 허가기준은 시행령에서 정하므로 필지별로 확인해야 합니다.
• 지정 전에 받은 건축허가는 어떻게 되나요?
  지정 당시 이미 관계 법령에 따른 허가를 받아 공사나 사업에 착수했다면 행위허가를 받은 것으로 봅니다. 착수하지 않은 허가는 따로 검토가 필요하므로 착공 시점 자료를 챙겨 두셔야 합니다.
• 공원구역 지정 뒤 땅을 산 사람도 매수청구를 할 수 있나요?
  원칙적으로 어렵습니다. 지정 당시부터 계속 소유했거나, 사용·수익이 사실상 불가능해지기 전에 취득해 계속 소유한 사람과 그 상속인만 청구할 수 있습니다. 취득 시점과 당시 이용 상태가 기준입니다.
• 도시계획시설 해제 신청은 언제부터 할 수 있나요?
  결정 고시일부터 10년 안에 사업이 시행되지 않고, 단계별 집행계획상 실효 때까지 집행계획이 없으면 토지 소유자가 해제 입안을 신청할 수 있습니다. 입안권자는 3개월 안에 결과를 알려야 합니다.
• 행정심판을 거치지 않고 바로 소송을 내도 되나요?
  됩니다. 도시계획 처분은 행정심판을 반드시 거쳐야 하는 경우가 아니어서 곧바로 취소소송을 낼 수 있습니다. 다만 처분을 안 날부터 90일 기한은 그대로 지켜야 합니다.

법무법인 윤성 × Lexle

허진영 변호사법무법인 윤성 대표변호사대한변호사협회 등록 조세 전문변호사 · 세무사 등록

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