생활 속 범죄

예비후보자 공약집을 선거구민에게 무상으로 나눠 주면 기부행위인가요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.12 갱신

네, 예비후보자가 공약집을 선거구민에게 무상으로 나눠 주면 공약집 배부방법 위반과 별도로 후보자 등의 기부행위제한 위반죄가 성립합니다. 공약집은 상당한 비용을 들여 도서 형태로 만드는 것이어서 지지기반을 넓히는 재산상 이익으로 보고, 두 죄는 상상적 경합 관계입니다. 지금은 공약집을 어디서 몇 권을 누구에게 어떤 값에 넘겼는지부터 정리하십시오.

공약집을 냈다는 사실 자체가 문제 되는 것은 아닙니다. 법이 정한 방법으로 판매했다면 걱정할 일이 아닙니다.

이런 상담이 많습니다

A씨는 2026년 6월 지방선거의 군수 선거 예비후보자로 등록하고 공약집을 펴냈습니다. 2026년 3월 한 마을 행사장에서 주민들에게 공약집 수십 권을 값을 받지 않고 나눠 주었습니다. 선거관리위원회는 공약집을 판매하지 않고 무상으로 배부했다며 A씨를 고발했고, A씨는 공약집은 정책 홍보물일 뿐 재산적 가치가 있는 선물이 아니라고 항변했습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

공약집은 홍보물인데 기부행위의 대상이 되나요?

됩니다. 기부행위는 선거구 안에 있는 사람이나 선거구민과 연고가 있는 사람에게 금전·물품 기타 재산상 이익을 제공하거나 제공을 약속하는 행위이고, 대법원은 예비후보자공약집이 이 객체에서 빠지지 않는다고 했습니다. 공약집 배부방법을 따로 정한 규정이 있다고 해서 기부행위제한 규정의 적용이 배제되는 것은 아닙니다.

대법원은 세 가지 이유를 들었습니다. 정당의 홍보인쇄물을 당원집회에서 주는 행위를 기부행위의 예외로 정한 규정은 홍보인쇄물도 원칙적으로 기부행위 객체라는 전제에 선 것입니다. 공약집은 예비후보자의 지지기반 조성에 기여하는 가치가 있는 물건입니다. 명함이나 예비후보자홍보물과 달리 상당한 비용을 들여 도서로 발간되므로 무상 배부를 허용하면 자금력에 따라 선거운동의 효과가 달라집니다.

기부행위 객체가 되는 서적이 재산상 가치가 큰 서적이거나 사람들이 돈을 내고서라도 갖고 싶어 할 정도여야 하는 것도 아닙니다. 대법원 2002. 9. 10. 선고 2002도43 판결이 같은 취지로 판단했고, 2023도18846 판결은 이를 참조했습니다.

예비후보자 공약집은 어떻게 배부해야 하나요?

통상적인 방법으로 판매해야 하고 방문판매는 할 수 없습니다. 2026. 10. 11. 기준 현행 「공직선거법」은 대통령선거와 지방자치단체의 장선거 예비후보자에게만 공약집 1종의 발간·배부를 허용하고, 발간해 판매하려면 발간 즉시 관할 선거구선거관리위원회에 2권을 내도록 합니다.

공약집에는 선거공약과 그 추진계획으로 각 사업의 목표·우선순위·이행절차·이행기한·재원조달방안을 담아야 합니다. 예비후보자의 사진·학력·경력 같은 홍보 사항은 표지를 포함한 전체 면수의 100분의 10을 넘을 수 없습니다. 국회의원선거나 지방의회의원선거 예비후보자에게는 이 공약집 규정이 없습니다.

배부방법 위반과 기부행위 위반은 따로 처벌되나요?

두 죄가 모두 성립하고 상상적 경합 관계입니다. 원심은 공약집 무상 배부가 배부방법 위반죄와 별도로 기부행위제한 위반죄에 해당한다고 보았고, 대법원은 기부행위의 의미와 죄수관계에 관한 법리 오해가 없다며 피고인의 상고를 기각했습니다. 한 번의 배부로 두 죄가 성립하므로 그중 무거운 죄의 형으로 처벌됩니다.

기부행위제한은 후보자의 인물과 정책으로 평가받아야 할 선거가 자금력 경쟁으로 흐르는 것을 막으려는 규정입니다. 대법원 2002. 2. 21. 선고 2001도2819 전원합의체 판결이 밝힌 이 취지가 공약집 사건에도 그대로 적용됐습니다.

후보자 기부행위 위반은 어떤 처벌을 받나요?

5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처해집니다. 국회의원, 지방의회의원, 지방자치단체의 장, 정당의 대표자, 후보자(후보자가 되고자 하는 자 포함)와 그 배우자는 선거구 안의 사람이나 선거구민과 연고가 있는 사람에게 기부행위를 할 수 없습니다.

기부행위제한은 선거기간에만 적용되는 규정이 아니고, 출마를 준비하는 사람도 후보자가 되고자 하는 자로서 대상에 들어갑니다. 누구든지 이런 기부행위를 약속·지시·권유·알선 또는 요구해서도 안 되므로 공약집을 나눠 준 캠프 관계자도 함께 문제 될 수 있습니다.

예비후보자 공약집 기부행위 대응 순서

• 배부 내역 정리 - 공약집을 넘긴 날짜, 장소, 상대, 권수, 받은 값을 표로 만듭니다. 판매인지 무상 제공인지를 가르는 기본 자료입니다.
• 발간·제출 기록 확인 - 발간 부수와 선거관리위원회 2권 제출 일자를 확인합니다. 공약집 규정 준수 여부를 보여 줍니다.
• 판매 방식 점검 - 서점·온라인 판매처럼 통상적인 판매였는지, 방문판매는 없었는지 확인합니다. 배부방법 위반 여부가 여기서 정해집니다.
• 관여자 확인 - 캠프에서 누가 배부를 지시하고 누가 실제로 나눠 줬는지 정리합니다. 지시·권유한 사람도 처벌 대상이 됩니다.
• 항소이유 정리 - 1심에서 다투지 못한 법리 주장은 항소이유에 빠짐없이 담습니다. 항소심에서 주장하지 않은 사유는 상고이유로 삼을 수 없습니다.

여기까지는 일반 기준이고, 공약집을 행사 참석자 전원에게 비치해 열람만 하게 했거나 판매 대금을 일부만 받은 경우라면 배부 경위를 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 공직선거법 위반 사건의 수사 대응과 형사 공판 변론을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 공약집은 재산적 가치가 적은데도 기부행위인가요?
  기부행위가 됩니다. 대법원 2024. 4. 4. 선고 2023도18846 판결은 공약집이 예비후보자의 지지기반 조성에 기여하는 가치가 있고 상당한 비용을 들여 도서로 발간된다는 점을 들어 기부행위 객체로 보았습니다. 서적이 재산상 가치가 큰 것이어야 한다는 제한도 없습니다.
• 예비후보자 공약집은 누가 낼 수 있나요?
  대통령선거와 지방자치단체의 장선거의 예비후보자만 낼 수 있습니다. 공직선거법 제60조의4 제1항은 이들에게 선거공약과 추진계획을 담은 도서 형태의 공약집 1종을 발간·배부할 수 있게 하고, 배부하려면 통상적인 방법으로 판매하되 방문판매는 하지 못하게 합니다.
• 공약집을 판매하기 전에 해야 할 일이 있나요?
  있습니다. 공직선거법 제60조의4 제3항은 예비후보자가 공약집을 발간해 판매하려면 발간 즉시 관할 선거구선거관리위원회에 2권을 제출하도록 정합니다. 같은 조 제2항에 따라 사진·학력·경력 등 홍보 사항은 표지를 포함한 전체 면수의 100분의 10을 넘을 수 없습니다.
• 공약집 무상 배부는 몇 개의 죄가 되나요?
  배부방법 위반죄와 기부행위제한 위반죄가 함께 성립하고 상상적 경합 관계입니다. 대법원 2023도18846 판결은 이렇게 본 원심의 판단에 기부행위의 의미와 죄수관계에 관한 법리 오해가 없다며 상고를 기각했습니다. 한 행위로 여러 죄가 성립하면 가장 무거운 죄의 형으로 처벌합니다.
• 후보자 기부행위 위반의 처벌은 얼마나 되나요?
  공직선거법 제257조 제1항 제1호에 따라 제113조를 위반한 사람은 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처해집니다. 같은 조 제4항에 따라 이 죄를 범한 사람이 받은 이익은 몰수하고, 몰수할 수 없으면 그 가액을 추징합니다.
• 출마 준비 단계에서도 기부행위가 금지되나요?
  금지됩니다. 공직선거법 제113조 제1항은 후보자에 후보자가 되고자 하는 자를 포함시키고 그 배우자의 기부행위도 금지합니다. 같은 조 제2항은 누구든지 이런 기부행위를 약속·지시·권유·알선 또는 요구하지 못하게 하므로 캠프 관계자도 대상이 됩니다.
• 당원집회에서 홍보인쇄물을 주는 것도 기부행위인가요?
  법이 정한 범위 안이면 기부행위로 보지 않습니다. 공직선거법 제112조 제2항 제1호 라목은 창당대회나 소속 당원만을 대상으로 하는 당원집회에서 참석당원 등에게 정당의 경비로 교재나 정당의 홍보인쇄물을 제공하는 행위를 예외로 정합니다. 선거구민 일반에게 나눠 주는 것과는 다릅니다.

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허진영 변호사법무법인 윤성 대표변호사대한변호사협회 등록 조세 전문변호사 · 세무사 등록

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