행정처분 대응

주택사업 승인에 사업과 무관한 땅을 기부채납하라는 조건이 붙었다면 다툴 수 있나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.04 갱신

네, 주택사업과 실질적인 관련이 없는 토지를 기부채납하라는 부관은 부당결부금지 원칙에 어긋나 위법하고, 그 부담만 따로 떼어 취소소송으로 다툴 수 있습니다. 행정기본법은 행정작용과 실질적 관련이 없는 의무를 부과하지 못하게 하고, 주택법도 사업과 직접 관련 없는 기부채납 요구를 금지합니다. 지금은 사업계획승인서를 받은 날을 확인하고 기부채납 이행 전에 다투십시오.

승인을 받으려면 행정청이 붙인 조건을 모두 받아들여야 한다고 생각할 필요는 없습니다. 승인은 그대로 두고 문제 되는 부담만 골라 다툴 수 있습니다.

이런 상담이 많습니다

중소 건설사를 운영하는 T대표는 2025년 시에 공동주택 사업계획승인을 신청했습니다. 시는 승인을 내주면서 사업 부지에서 떨어져 있고 단지와 아무 관련 없는 회사 소유 토지를 시에 기부채납하라는 부관을 붙였습니다. 2026년 초 T대표는 사업은 계속 진행하되 이 조건만은 따를 수 없다며 다툴 방법을 물었습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

사업과 무관한 기부채납 조건은 위법인가요?

위법합니다. 2026. 10. 4. 기준 현행 「행정기본법」은 행정청이 행정작용을 할 때 상대방에게 그 행정작용과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과해서는 안 된다고 정합니다. 이것이 부당결부금지 원칙입니다. 같은 법은 부관도 처분의 목적에 어긋나지 않고, 처분과 실질적 관련이 있으며, 목적 달성에 필요한 최소한의 범위여야 한다고 정합니다.

주택법은 이를 더 구체적으로 정합니다. 사업계획승인권자는 사업계획을 승인할 때 사업주체가 제출하는 사업계획에 해당 주택건설사업과 직접적으로 관련이 없거나 과도한 기반시설의 기부채납을 요구해서는 안 됩니다.

대법원 1997. 3. 11. 선고 96다49650 판결은 지방자치단체장이 주택사업계획승인을 하면서 그 사업과 아무 관련 없는 토지를 기부채납하도록 한 부관은 부당결부금지 원칙에 위반되어 위법하다고 보았습니다. 수익적 처분에는 법령 근거가 없어도 부담을 붙일 수 있지만, 비례의 원칙과 부당결부금지 원칙을 지켜야 적법하다는 기준도 함께 제시했습니다.

승인은 두고 기부채납 조건만 다툴 수 있나요?

부담이라면 다툴 수 있습니다. 대법원 1992. 1. 21. 선고 91누1264 판결은 부관은 원칙적으로 독립해 쟁송 대상이 될 수 없지만, 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 부담은 행정행위의 불가분적 요소가 아니어서 그 자체로 행정쟁송의 대상이 될 수 있다고 보았습니다. 기부채납 의무는 전형적인 부담이므로, 사업계획승인은 유지한 채 그 부담만 취소해 달라고 청구할 수 있습니다.

이미 기부채납을 해 버렸다면 돌려받을 수 있나요?

쉽지 않습니다. 위 96다49650 판결 사안에서 사업자는 부관에 따라 토지를 증여하고 이전등기까지 마친 뒤 뒤늦게 반환을 구했습니다. 대법원은 부관이 위법하더라도 하자가 중대하고 명백해 당연무효라고 볼 수는 없다고 보아 증여계약의 효력을 인정했습니다. 사업 규모에 비해 토지 가액이 작았고, 사업자가 오랫동안 이의를 제기하지 않았다는 사정도 고려됐습니다. 그래서 이행하기 전에, 제소기간 안에 다투는 것이 결정적입니다.

무관 기부채납 부관 대응 순서

• 승인서 부관 확인 - 사업계획승인서에 붙은 부관 가운데 기부채납 조항의 대상 토지와 기한을 확인합니다.
• 관련성 자료 정리 - 기부채납 토지와 사업 부지의 위치, 단지 기반시설과의 관계를 도면으로 정리합니다. 실질적 관련이 없다는 증거입니다.
• 이행 보류 - 다툼이 끝날 때까지 증여계약이나 이전등기를 하지 않습니다. 이행하면 되돌리기 어렵습니다.
• 부담 취소소송 - 승인을 안 날부터 90일 안에 부담만을 대상으로 취소소송을 냅니다.
• 집행정지 검토 - 부담 불이행을 이유로 공사 중지 등이 예고되면 집행정지를 함께 신청합니다.

여기까지는 일반 기준이고, 기부채납 대상이 단지 진입도로처럼 사업과 관련된 기반시설이거나 이미 기부채납 협약을 따로 맺었다면 협약서와 도면을 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 인허가 부관과 기부채납 부담에 대한 취소소송을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 부당결부금지 원칙이 무엇인가요?
  행정청이 처분을 하면서 그 처분과 실질적 관련이 없는 의무를 지우지 못한다는 원칙입니다. 행정기본법 제13조는 행정청이 행정작용을 할 때 상대방에게 해당 행정작용과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과해서는 안 된다고 정합니다.
• 부관은 어떤 요건을 갖춰야 적법한가요?
  처분의 목적에 위배되지 않고, 처분과 실질적인 관련이 있으며, 목적 달성에 필요한 최소한의 범위여야 합니다. 행정기본법 제17조 제4항이 이 세 가지를 요건으로 정합니다. 사업과 무관한 토지 기부채납은 두 번째 요건을 갖추지 못합니다.
• 주택법에도 기부채납 제한 규정이 있나요?
  있습니다. 주택법 제17조 제1항은 사업계획승인권자가 사업계획을 승인할 때 해당 주택건설사업 또는 대지조성사업과 직접적으로 관련이 없거나 과도한 기반시설의 기부채납을 요구해서는 안 된다고 정합니다. 국토교통부장관은 운영기준을 고시할 수 있습니다.
• 기부채납 조건만 따로 소송할 수 있나요?
  부담이라면 할 수 있습니다. 대법원 1992. 1. 21. 선고 91누1264 판결은 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 부담은 행정행위의 불가분적 요소가 아니어서 그 자체로 행정쟁송의 대상이 된다고 보았습니다. 승인은 유지한 채 부담만 취소를 구합니다.
• 이미 땅을 넘겼으면 돌려받을 수 있나요?
  어렵습니다. 대법원 1997. 3. 11. 선고 96다49650 판결은 무관한 토지 기부채납 부관이 부당결부금지 원칙에 위반되어 위법하지만 당연무효는 아니라고 보아, 이미 이행한 증여계약의 효력을 인정했습니다. 이행 전에 제소기간 안에 다투어야 합니다.
• 소송 중에 공사가 막히면 어떻게 하나요?
  집행정지를 신청할 수 있습니다. 행정소송법 제23조 제2항은 처분이나 그 집행으로 회복하기 어려운 손해가 생길 우려가 있고 긴급한 필요가 있으면 법원이 효력이나 집행을 정지할 수 있다고 정합니다. 부담 불이행을 이유로 한 후속 조치가 예고되면 함께 검토합니다.

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