행정처분 대응

지목은 농지인데 공장을 지었으면 공장용지로 수용보상을 받나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.09.30 갱신

네, 농지전용허가를 받아 공장용지로 형질변경을 마쳤다면 지목을 바꾸지 않았어도 공장용지로 수용보상을 받을 수 있습니다. 토지보상법은 가격시점의 현실적인 이용상황을 기준으로 보상액을 정하고, 대법원도 지목변경이 없어도 공장용지로 평가해야 한다고 보았습니다. 지금은 농지전용허가서와 성토·정지 공사 시기를 보여 줄 자료를 모아 두십시오.

공부상 지목을 공장용지로 바꾸는 절차를 마치지 않았다고 해서 농지 가격 보상을 그대로 받아들일 필요는 없습니다.

이런 상담이 많습니다

B씨는 2022년 3월 자기 농지에 농지전용허가를 받고 농지보전부담금을 낸 뒤, 성토와 정지 공사를 거쳐 2023년 공장설립신고를 하고 창고형 공장 건물 일부를 지었습니다. 지목변경 신청은 미뤄 두었는데, 2025년 이 땅이 산업단지 조성사업에 편입됐고 사업시행자는 지목이 답이라며 농지 기준 보상금을 제시했습니다. B씨는 실제로 공장을 운영하던 땅인데 공장용지로 보상받을 수 없는지 물었습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

지목을 바꾸지 않았어도 공장용지로 평가받나요?

받을 수 있습니다. 토지 보상액은 가격시점의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 따른 객관적 상황을 고려해 산정하고, 일시적인 이용상황은 고려하지 않습니다. 공부상 지목보다 실제 이용상황이 기준입니다.

대법원 2013. 6. 13. 선고 2012두300 판결은 농지전용허가를 받아 부담금을 내고 공장설립신고를 한 뒤 공장 건물까지 지어 형질이 원상회복이 어려울 정도로 바뀌었다면, 공부상 지목변경을 마치지 않았더라도 현실적인 이용상황을 공장용지로 평가해야 한다고 보았습니다.

형질변경이 끝났다고 보는 기준은 무엇인가요?

토지의 형질변경은 절토·성토·정지·포장 등으로 토지의 형상을 바꾸는 행위를 말합니다. 형질이 외형상 사실상 바뀌고 원상회복이 어려운 상태면 되고, 형질변경허가에 대한 준공검사를 받거나 지목까지 바꿀 필요는 없습니다. 2026. 9. 29. 기준 현행 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」도 같은 정의를 두고 있습니다.

공장 건물이 적법한 건축물인지는 이 판단과 별개입니다. 늦어도 공장 건물이 들어선 무렵에는 성토·정지로 형질이 바뀌었다고 볼 수 있기 때문입니다. 다만 흙을 조금 쌓아 두었거나 자재를 잠시 놓아 둔 정도는 일시적 이용상황으로 보아 공장용지로 인정되지 않습니다.

허가 없이 형질을 바꾼 땅은 어떻게 평가하나요?

허가나 신고 없이 형질을 바꾼 토지는 형질변경 당시의 이용상황을 상정해 평가합니다. 농지전용허가 없이 농지를 메워 공장을 지었다면 농지 기준으로 평가될 수 있습니다. 공장용지 보상을 주장하려면 허가를 받고 형질을 바꿨다는 사실이 먼저 있어야 합니다.

보상액 산정과 평가방법의 세부 기준은 국토교통부령으로 정하게 되어 있어, 감정평가서에서 어떤 이용상황을 전제로 했는지 확인하는 것이 출발점입니다.

수용보상 이의 대응 순서

• 허가 서류 확보 - 농지전용허가서, 부담금 납부 영수증, 공장설립신고서를 모읍니다. 적법한 형질변경이라는 첫 증거입니다.
• 공사 시기 입증 - 성토·정지 공사 계약서, 항공사진, 건축 관련 서류로 형질변경이 끝난 시점을 확정합니다. 가격시점 전에 끝났는지가 기준입니다.
• 감정평가서 검토 - 보상 감정평가서가 전제한 이용상황이 농지인지 공장용지인지 확인합니다. 여기서 틀렸으면 증액 사유가 됩니다.
• 이의신청 - 재결서 정본을 받은 날부터 30일 안에 토지수용위원회에 이의를 신청합니다. 이의재결에서 재감정이 이뤄집니다.
• 증액 소송 - 재결서를 받은 날부터 90일, 이의재결을 거쳤다면 그 재결서를 받은 날부터 60일 안에 사업시행자를 상대로 보상금 증액 소송을 냅니다.

여기까지는 일반 기준이고, 허가 범위를 넘어 형질을 바꿨거나 일부 필지만 공장으로 쓴 경우에는 허가서와 측량도면을 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 수용재결 이의신청과 보상금 증액 소송을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 준공검사를 받지 않았는데도 공장용지로 인정되나요?
  인정될 수 있습니다. 대법원 2013. 6. 13. 선고 2012두300 판결은 토지의 형질변경에는 형질이 외형상 사실상 바뀌고 원상회복이 어려운 상태면 충분하고, 형질변경허가에 대한 준공검사나 지목변경까지 필요하지 않다고 보았습니다. 당시 농지법령에 준공검사 규정이 없었다는 사정도 함께 고려됐습니다.
• 공장 건물이 불법 건축물이면 어떻게 되나요?
  토지 평가와 건물 적법성은 따로 봅니다. 공장 건물이 적법한 건축물인지와 관계없이, 허가를 받아 성토·정지로 형질을 바꿨다면 늦어도 건물이 들어선 무렵에는 형질변경이 끝났다고 볼 수 있습니다. 다만 건물 자체의 보상은 무허가건축물 여부에 따라 따로 판단합니다.
• 허가 없이 흙을 메운 땅은 어떻게 평가되나요?
  형질변경 당시의 이용상황을 상정해 평가합니다. 토지보상법 시행규칙 제24조는 허가나 신고 없이 형질을 바꾼 불법형질변경토지를 형질변경 전 상태로 평가하게 합니다. 농지를 허가 없이 메워 공장을 지었다면 농지 기준으로 평가될 수 있습니다.
• 이의신청과 소송 중 무엇을 먼저 해야 하나요?
  둘 중 하나를 고를 수 있습니다. 재결서 정본을 받은 날부터 30일 안에 이의신청을 하면 이의재결에서 재감정을 받을 수 있고, 그 결과에 불복하면 이의재결서를 받은 날부터 60일 안에 소송을 냅니다. 이의신청 없이 재결서를 받은 날부터 90일 안에 곧바로 소송을 낼 수도 있습니다.
• 보상금 증액 소송은 누구를 상대로 내나요?
  토지소유자가 내는 보상금 증액 소송은 사업시행자를 피고로 합니다. 토지보상법 제85조 제2항은 보상금 증감 소송에서 토지소유자나 관계인이 원고이면 사업시행자를, 사업시행자가 원고이면 토지소유자나 관계인을 피고로 정합니다. 토지수용위원회는 피고가 아닙니다.
• 일부만 공장으로 쓴 필지는 어떻게 되나요?
  필지 안에서도 이용상황이 나뉠 수 있습니다. 허가를 받아 형질을 바꾼 부분은 공장용지로, 그대로 농사를 짓던 부분은 농지로 평가될 수 있습니다. 허가서의 전용 면적과 측량도면을 맞춰 보고, 감정평가서가 면적을 어떻게 나눴는지 확인해 이의신청 사유로 삼아야 합니다.

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