규제·허가 기준

조례 이격거리 때문에 태양광 허가가 거부되면 다툴 수 있나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.14 갱신

조례가 정한 도로·주거지 이격거리를 이유로 한 태양광 개발행위 불허가는 조례 자체를 무효로 다투기 어렵습니다. 대법원 2018두40744 판결은 이격거리 조례를 유효하다고 보았습니다. 다툴 수 있는 지점과 불복 기한을 정리했습니다.

다툴 수는 있지만, 조례의 이격거리 기준이 상위법 위임 범위를 벗어나 무효라는 주장은 받아들여지기 어렵습니다. 대법원은 군 조례의 도로 1,000미터, 주거 밀집지역 500미터 이격거리 기준을 유효하다고 보았습니다. 다툴 지점은 조례 자체보다 거리 측정, 예외 사유, 처분 당시 조례 내용입니다.

이런 상담이 많습니다

B씨는 2025. 11. 군 지역 임야와 밭 약 9,000제곱미터에 태양광발전소를 짓기 위해 발전사업허가를 받고 개발행위허가를 신청했습니다. 군은 2026. 2. 군도에서 1,000미터, 마을에서 500미터 안이라는 조례 기준을 들어 불허가 통지를 했습니다. B씨는 이미 부지 매입과 설계, 계통연계 신청에 1억 5,000만원을 들였습니다. 이웃 군은 도로 이격거리가 수백 미터 정도로 훨씬 짧다고 들은 B씨는 이 조례가 지나쳐서 무효라고 다툴 수 있는지 물으셨습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

대법원은 어떻게 판단했나요?

이격거리를 정한 군 조례는 상위법의 위임 범위 안에 있어 유효하다고 판단했습니다. 청송군 도시계획 조례는 고속도로·국도·지방도·군도·면도 등 주요도로에서 1,000미터 안, 10호 이상 주거 밀집지역·관광지·공공시설 부지 경계에서 500미터 안에 태양광발전시설 입지를 제한했습니다. 태양광 사업자들은 이 조항에 따른 개발행위 불허가처분의 취소를 구했고, 원심은 조례가 위임 한계를 벗어나 무효라며 처분을 취소했습니다.

대법원은 원심판결을 파기했습니다. 대법원은 “조례에의 위임은 포괄 위임으로 충분”하다고 보았고, 국토계획법의 개발행위허가 기준이 이격거리 조례의 위임 근거가 된다고 판단했습니다. 다른 지방자치단체보다 다소 엄격하다는 사정만으로 위임 취지에 반한다고 볼 수 없다고 했습니다.

지금도 조례로 이격거리를 정할 수 있나요?

네, 지금은 시행령에 조례로 정할 수 있다는 규정이 명시되어 있습니다. 현행 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 제2호 가목 (3)은 특정 건축물이나 공작물의 이격거리, 높이, 배치 등 구체적인 사항을 도시·군계획조례로 정할 수 있다고 정합니다. 대법원은 이 조항이 처분 뒤 2017년 말에 생겼지만 원래 있던 위임을 확인한 것이라고 보았습니다. 그래서 지금은 조례에 위임 근거가 없다는 주장이 더욱 통하기 어렵습니다.

다만 같은 조항 단서는 다른 법령에서 이격거리 등을 달리 정하면 그 법령에 따른다고 정합니다. 개발행위허가는 처분 당시의 법령과 조례를 기준으로 하므로, 신청 뒤 조례가 바뀌었다면 처분 당시 조문을 확인해야 합니다. 개발행위허가 기준이 쓰이는 다른 사례는 「건축법 요건을 갖췄는데 개발행위 기준으로 건축 변경허가를 거부할 수 있나요?」에서 자세히 설명했습니다.

불허가처분에서 실제로 다툴 수 있는 것은 무엇인가요?

조례가 유효하더라도 개별 처분이 조례를 잘못 적용했는지는 따로 다툴 수 있습니다. 먼저 이격거리를 어디서부터 어디까지 쟀는지, 기준이 되는 도로나 주거 밀집지역에 실제로 해당하는지 확인합니다. 10호 이상이라는 요건에 빈집이나 창고, 축사가 포함되었는지도 다툼이 됩니다. 처분청이 거리 산정에 쓴 도면과 현장 사진은 정보공개청구로 받아 볼 수 있습니다.

판결 사안의 조례는 공공기관이 공익상 설치하는 경우, 자가소비용, 건축물 위 설치 등을 예외로 두었습니다. 내 조례에도 예외 사유가 있는지, 그 요건에 맞출 수 있는지 봅니다. 대법원은 환경 훼손 우려에 관한 행정청 판단을 폭넓게 존중하므로, 재량 남용 주장은 사실관계 자료로 뒷받침해야 합니다.

행정심판과 소송 중 무엇을 먼저 하나요?

개발행위 불허가는 행정심판을 거치지 않고 바로 취소소송을 낼 수 있습니다. 행정심판은 비용이 적고 처분의 부당함까지 판단받을 수 있다는 장점이 있습니다. 행정심판을 거치면 재결서 정본을 받은 날부터 다시 90일 안에 소송을 낼 수 있습니다.

다만 조례가 유효하다는 판례가 있는 이상, 어느 절차든 거리 측정 오류나 예외 사유처럼 구체적인 사실을 증명할 자료가 결론을 가릅니다. 사업 일정이 급하다면 불복과 별도로 배치를 바꾼 재신청을 함께 검토하는 편이 현실적입니다.

태양광 개발행위 불허가 대응 순서

• 처분 당시 조례 확보 - 처분일 기준 도시계획 조례의 이격거리 조항과 예외 조항을 구합니다.
• 거리 재측정 - 측량성과도나 지적도로 도로·주거지와의 실제 거리를 다시 잽니다.
• 예외 사유 검토 - 자가소비용·건축물 위 설치 등 예외 요건에 맞는지 봅니다.
• 설계 변경 재신청 - 이격거리 밖으로 배치를 바꿀 수 있으면 재신청을 검토합니다.
• 불복 기한 관리 - 통지를 받은 날부터 90일 안에 행정심판이나 소송을 냅니다.

여기까지는 일반 기준이고, 처분 당시 조례의 이격거리·예외 조항과 실제 측정 거리, 부지 주변 상황에 따라 불허가처분의 위법 여부가 달라집니다. 법무법인 윤성은 개발행위허가 거부처분에 대한 행정심판과 취소소송을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 이웃 군보다 이격거리가 훨씬 길면 위법 아닌가요?
  그 사정만으로 위법이라고 보기 어렵습니다. 대법원은 지역마다 환경과 특성이 달라 다른 지방자치단체 조례와 편면적으로 비교하는 것은 적절하지 않다고 보았습니다.
• 신청한 뒤 조례가 강화되면 어느 기준이 적용되나요?
  원칙적으로 처분 당시의 조례가 적용됩니다. 신청에 따른 처분은 법령 등에 특별한 규정이 있거나 처분 당시 법령을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 없으면 처분 당시 법령 등에 따르므로, 부칙의 경과규정을 꼭 확인해야 합니다.
• 건물 지붕에 설치하는 태양광도 이격거리를 지켜야 하나요?
  조례마다 다릅니다. 판결 사안의 조례는 자가소비용이나 건축물 위에 설치하는 경우 등을 군수가 인정하면 이격거리 기준에서 제외했으므로, 해당 조례의 예외 조항을 확인해야 합니다.
• 발전사업허가를 받았으면 개발행위허가도 나와야 하지 않나요?
  그렇지 않습니다. 개발행위허가는 국토계획법의 허가 기준과 조례에 따라 따로 판단되고, 주변 환경·경관과의 조화나 환경오염 우려는 허가권자의 재량 판단 영역입니다.
• 조례가 위헌이라며 헌법소원을 낼 수 있나요?
  조례가 집행행위 없이 직접 기본권을 제한하는 경우가 아니면 어렵습니다. 불허가처분이 있으면 그 처분에 대한 취소소송에서 조례의 위법을 함께 다투는 것이 일반적인 경로입니다.

법무법인 윤성 × Lexle

허진영 변호사법무법인 윤성 대표변호사대한변호사협회 등록 조세 전문변호사 · 세무사 등록

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