규제·허가 기준

대지인 줄 알고 산 그린벨트 땅에 집을 못 지으면 시에 배상받을 수 있나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.14 갱신

이축 뒤 종전 토지의 지목이 대지로 남아 있었다는 이유만으로 시에 국가배상을 받기는 어렵습니다. 대법원 2021두33838 판결로 공무원 부작위 배상의 요건, 지목 변경 의무의 주체, 매수인이 따져 볼 다른 구제 수단과 기한을 정리했습니다.

아니요, 이축 뒤 지목이 대지로 남아 있었다는 이유만으로 시에 국가배상을 받기는 어렵습니다. 대법원은 담당 공무원에게 종전 토지의 지목을 직권으로 바꿀 법적 의무가 없다고 보았습니다. 지적공부를 믿은 손해라고 해서 곧바로 배상책임이 생기는 것은 아니므로, 그 전에 다른 구제 수단부터 따져 보는 편이 낫습니다.

이런 상담이 많습니다

A씨는 2025. 9. 경매로 개발제한구역 안에 있는 지목 대지 330㎡를 샀습니다. 토지대장과 감정평가서 모두 대지로 되어 있어 단독주택을 지을 수 있다고 생각했습니다. 그런데 2026. 3. 주택 신축 허가를 신청하자, 이 땅에 있던 건물이 몇 년 전 다른 곳으로 이축되어 신축 대상이 아니라는 불허가 통지가 왔습니다. 당시 이축허가 조건에는 종전 토지의 지목을 바꾸라는 내용이 있었지만 아무도 바꾸지 않았습니다. A씨는 지목을 방치한 시청에 손해를 물을 수 있는지 물으셨습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

대법원은 어떤 사건을 어떻게 판단했나요?

개발제한구역 지정 당시 지목이 대지인 땅에 2013년 건물이 신축되었고, 같은 해 그 건물에 이축허가가 나 인근 토지로 옮겨 지어졌습니다. 이축허가에는 사용승인 때까지 종전 토지의 지목을 건축용이 아닌 지목으로 바꾸라는 조건이 있었지만 지목은 그대로였습니다. 원고들은 2016년 임의경매로 이 땅을 사 주택 신축을 신청했으나 불허가되었고, 원심은 시가 지목을 바꾸지 않은 책임을 인정해 국가배상을 명했습니다.

대법원은 시 패소 부분을 파기했습니다. 종전 토지의 지목 변경을 정한 규정은 변경 주체와 절차를 정하지 않았으므로, 이를 공무원에게 “적극적인 작위의무를 명하는 규정으로 볼 수 없고”, 관련 법령에서도 그런 의무를 찾을 수 없다고 했습니다. 사건은 원심법원으로 환송되었습니다.

공무원이 아무것도 안 해도 배상책임이 생기는 경우는 언제인가요?

공무원의 부작위도 직무상 고의·과실로 법령을 위반해 손해를 입힌 때에는 국가배상 대상입니다. 여기서 법령 위반은 명문의 의무 위반뿐 아니라 객관적 정당성을 잃은 경우도 포함합니다. 국민의 생명·신체·재산에 절박하고 중대한 위험이 있으면 명문 규정이 없어도 작위의무가 인정될 수 있습니다.

그러나 그런 위험이 아니라면, 공무원이 법령에 정해진 대로 직무를 했는데 더 하지 않았다는 것만으로는 위법이 아닙니다. 대법원은 작위의무 규정이 없을 때에는 침해되는 법익이 얼마나 심각하고 절박한지, 공무원이 결과를 예견하고 피할 조치를 할 수 있었는지를 종합해 판단한다고 했습니다. 이 사건 손해는 재산상 이익에 관한 것이어서 절박한 위험으로 보지 않았습니다.

지목 변경은 원래 누가 해야 하나요?

토지 소유자가 신청하는 것이 원칙입니다. 공간정보관리법은 지목 등은 토지 소유자의 신청을 받아 지적소관청이 정하고, 신청이 없으면 직권으로 정할 수 있다고 규정합니다. 지목을 바꿀 사유가 생기면 소유자는 60일 안에 지목변경을 신청해야 합니다.

대법원은 직권으로 정할 수 있다는 규정이 직권으로 정할 의무까지 뜻하지는 않는다고 보았습니다. 등록사항 정정도 시행령이 열거한 경우에만 지체 없이 정정할 의무가 있는데, 이 사건은 그에 해당하지 않았습니다. 지목 종류가 많아 공무원이 어느 지목으로 바꿀지 특정하기도 어렵다고 했습니다. 현행 법률과 시행령 별표 2 제4호 마목도 같은 문언이어서 이 판단은 지금도 유지됩니다. 지목 분쟁의 다른 유형은 「밭을 대지로 바꾸는 지목변경 신청이 반려되면 소송으로 다툴 수 있나요?」에서 자세히 설명했습니다.

건축 불허가 처분 자체는 다툴 수 없나요?

다툴 수는 있지만 이 사건에서는 받아들여지지 않았습니다. 시장이 든 불허가 사유는, 지정 당시부터 지목이 대인 토지라도 이축된 건축물이 있었던 땅은 지정 당시부터 토지 소유자와 건축물 소유자가 달랐던 경우에만 주택을 지을 수 있다는 구 시행령 규정이었습니다.

원고들은 이 규정이 법률의 위임 범위를 벗어났고 이축허가에도 하자가 있다고 주장했지만, 원심은 받아들이지 않았고 대법원도 그 판단에 잘못이 없다고 했습니다. 다만 시에 대한 부분이 파기되면서 예비적 공동소송 관계인 시장에 대한 부분도 함께 환송되었습니다. 결국 불허가 처분을 다투려면 신축 요건 규정에 해당하는지 사실관계를 다르게 볼 사정, 예를 들어 이축 당시 토지와 건물 소유자가 달랐다는 자료가 있어야 합니다.

그린벨트 대지 매수 손해 대응 순서

• 불허가 사유 확인 - 불허가 통지서에서 이축 이력, 신축 요건 중 무엇이 문제인지 확인합니다.
• 이축 기록 정보공개 - 이축허가서와 허가 조건, 종전 건물의 건축물대장 말소 기록을 청구합니다.
• 불허가 처분 불복 검토 - 신축 요건 해석에 다툼이 있으면 안 날부터 90일 안에 행정심판이나 소송을 냅니다.
• 다른 책임 주체 검토 - 매도인의 설명, 감정평가와 매각물건명세서의 기재에 잘못이 있었는지 봅니다.
• 배상 청구 기한 관리 - 손해와 가해자를 안 날부터 3년 안에 청구합니다.

여기까지는 일반 기준이고, 이축허가 조건의 내용과 공무원이 매수 전에 한 안내, 매도인이나 감정평가의 설명에 따라 책임을 물을 상대와 범위가 달라집니다. 법무법인 윤성은 개발제한구역 토지의 건축 불허가 처분 불복과 국가배상·손해배상 소송을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 개발제한구역 대지라면 누구나 집을 지을 수 있나요?
  아닙니다. 개발제한구역에서는 건축이 원칙적으로 금지되고, 시행령이 정한 경우에만 허가를 받아 지을 수 있습니다. 이축된 건축물이 있던 땅은 신축 대상에서 빠질 수 있어 지목만으로 판단하면 안 됩니다.
• 이축허가 조건을 지키지 않은 건 이축한 사람 책임 아닌가요?
  허가 조건 위반에 대한 책임은 따로 따져 볼 수 있습니다. 다만 대법원은 지목 변경 규정이 변경 주체를 정하지 않아 공무원의 의무로 볼 수 없다고 했을 뿐, 이축한 사람이나 매도인의 책임 여부는 판단하지 않았습니다.
• 공무원이 건축이 가능하다고 안내했다면 배상받을 수 있나요?
  안내 내용이 객관적으로 잘못되었고 그 안내를 믿고 손해를 입었다면 다툴 여지가 있습니다. 서면 답변이나 민원 회신처럼 안내를 증명할 자료가 있어야 합니다.
• 국가배상 청구는 언제까지 해야 하나요?
  손해와 가해자를 안 날부터 3년, 불법행위가 있은 날부터 10년 안에 해야 합니다. 건축 불허가 통지를 받은 무렵을 안 날로 볼 가능성이 크므로 미루지 않는 것이 좋습니다.
• 지금 소유자가 지목을 직접 바꾸어야 하나요?
  지목을 바꿀 사유가 생기면 토지 소유자가 60일 안에 지목변경을 신청해야 합니다. 이축된 종전 토지라면 건축용이 아닌 지목으로 바꾸어야 하는 사정이 있는지 담당 부서와 먼저 확인하십시오.

법무법인 윤성 × Lexle

허진영 변호사법무법인 윤성 대표변호사대한변호사협회 등록 조세 전문변호사 · 세무사 등록

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