농지·산지

밭을 대지로 바꾸는 지목변경 신청이 반려되면 소송으로 다툴 수 있나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.04 갱신

네, 지목변경 신청 반려는 행정처분이어서 반려된 날을 안 날부터 90일 안에 취소소송으로 다툴 수 있습니다. 대법원 전원합의체는 지목이 과세·개발부담금·보상가액의 기초가 되어 토지소유권 행사와 밀접하다며 처분성을 인정하고 반대 취지의 옛 판례를 변경했습니다. 지금은 반려 공문을 받은 날짜와 건축물 사용승인서 같은 지목변경 사유 서류부터 챙기십시오.

반려 공문에 「처분이 아님」이나 「민원 회신」이라고 적혀 있어도 소송을 포기할 이유는 없습니다. 법원이 처분인지를 판단할 때 공문의 이름은 기준이 되지 않습니다.

이런 상담이 많습니다

E씨는 2024년 시골 밭에 단독주택을 짓고 사용승인까지 받은 뒤 2025. 3. 군청에 지목을 「전」에서 「대」로 바꿔 달라고 신청했습니다. 군청은 2025. 4. 현장 여건상 대지로 볼 수 없다는 취지로 신청을 반려했습니다. E씨는 지적공부 기재는 행정 내부 기록일 뿐이라 반려를 소송으로 다툴 수 없다는 말을 듣고 어떻게 해야 하는지 물었습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

지목변경 신청을 반려당하면 취소소송을 낼 수 있나요?

네, 지목변경 신청 반려는 항고소송의 대상인 행정처분이므로 취소소송을 낼 수 있습니다. 대법원 2004. 4. 22. 선고 2003두9015 전원합의체 판결은 지목변경 신청 반려행위를 처분으로 보면서, 처분성을 부정하던 종전 판례들을 모두 변경했습니다.

판결은 지목이 공법상 규제, 개발부담금 부과, 지방세 과세, 공시지가 산정, 손실보상가액 산정의 기초가 되고 토지소유자는 지목에 따라 토지의 사용·수익·처분에 제한을 받는다는 점을 이유로 들었습니다. 지목이 토지소유권을 제대로 행사하기 위한 전제요건이어서 실체적 권리관계와 밀접하다는 것입니다.

거부처분이 소송 대상이 되려면 무엇이 필요한가요?

행정청의 거부가 처분이 되려면 신청인이 그런 신청을 할 법규상 또는 조리상 권리가 있어야 하고, 거부가 신청인의 법률관계에 영향을 주어야 합니다. 지목변경은 이 두 요건을 모두 갖춥니다.

2026. 10. 4. 기준 현행 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」은 토지소유자가 지목변경을 할 토지가 있으면 그 사유가 발생한 날부터 60일 안에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다고 정합니다. 법률이 토지소유자에게 신청할 지위를 주고 있으므로 신청권이 인정됩니다.

소송에서 이기면 지목이 바로 바뀌나요?

아니요, 판결로 반려처분이 취소되면 지적소관청이 판결 취지에 따라 신청을 다시 처리해야 합니다. 법원이 지목을 직접 바꿔 주는 것이 아니라, 행정청에 다시 처분할 의무가 생기는 구조입니다.

행정청은 판결에서 위법하다고 본 같은 이유로는 다시 반려할 수 없습니다. 다만 판결이 다루지 않은 다른 사유로 다시 반려할 여지는 남아 있으므로, 소송 단계에서 반려 사유 전체를 정리해 다투는 편이 좋습니다. 형질변경 준공이나 건축물 사용승인처럼 지목변경 사유를 보여 주는 서류가 판단의 중심이 됩니다.

지목변경 반려 대응 순서

• 반려 공문 확보 - 반려 사유와 통지일이 적힌 공문을 보관합니다. 제소기간 90일은 이 통지를 안 날부터 셉니다.
• 사유 서류 정리 - 건축물 사용승인서, 형질변경 준공 서류, 현황 사진을 모읍니다. 지목변경 사유가 생겼다는 점을 보여 주는 자료입니다.
• 행정심판 여부 결정 - 행정심판을 먼저 할지 바로 소송을 낼지 정합니다. 어느 쪽이든 90일 안이어야 합니다.
• 취소소송 제기 - 반려처분을 한 지적소관청을 피고로 소장을 냅니다. 처분 명의자가 시장인지 군수인지 확인합니다.
• 재처분 확인 - 판결이 확정되면 지적소관청의 재처분을 기다립니다. 다른 사유로 다시 반려되면 그 처분도 따로 다툽니다.

여기까지는 일반 기준이고, 농지전용이나 개발행위허가 없이 건물을 지은 경우처럼 지목변경의 전제가 된 허가 자체에 문제가 있다면 허가 서류를 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 거부처분 취소소송 등 행정처분 불복 사건을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 지목변경은 언제까지 신청해야 하나요?
  지목변경을 할 사유가 생긴 날부터 60일 안에 지적소관청에 신청해야 합니다. 예를 들어 밭에 주택을 지어 사용승인을 받았다면 그 무렵이 사유 발생일이 됩니다. 기간이 지났다고 신청 자체를 못 하는 것은 아니지만, 늦어진 경위를 설명할 준비는 해 두십시오.
• 행정심판을 꼭 먼저 거쳐야 하나요?
  아니요, 지목변경 반려는 행정심판을 거치지 않고 바로 취소소송을 낼 수 있습니다. 법령에 행정심판을 반드시 거치라는 특별 규정이 없는 처분은 행정심판을 거칠지 선택할 수 있습니다. 비용과 시간을 고려해 어느 쪽으로 갈지 정하면 됩니다.
• 소송은 누구를 상대로 내나요?
  반려처분을 한 지적소관청을 피고로 합니다. 지적소관청은 보통 시장·군수·구청장이고, 반려 공문 끝에 적힌 명의자가 기준입니다. 시나 군이라는 지방자치단체가 아니라 시장·군수라는 행정청을 피고로 적는다는 점을 확인하십시오.
• 예전에는 지목변경 반려를 다툴 수 없었나요?
  네, 2004년 전에는 대법원이 지적공부 등재나 변경 신청 거부를 처분이 아니라고 보았습니다. 대법원 2004. 4. 22. 선고 2003두9015 전원합의체 판결이 이 판례들을 변경해 지금은 처분으로 다툴 수 있습니다. 옛 판례를 근거로 한 안내는 따르지 않아도 됩니다.
• 소송에서 이기면 지목은 누가 바꾸나요?
  판결이 확정되면 지적소관청이 판결 취지에 따라 신청을 다시 처리합니다. 거부처분을 취소하는 판결이 나면 그 처분을 한 행정청은 이전 신청에 대해 다시 처분해야 합니다. 법원이 직접 지목을 바꿔 주지는 않습니다.
• 90일이 지나면 다시 신청하면 되나요?
  다시 신청할 수는 있습니다. 다만 같은 내용으로 다시 신청해 받은 반려가 새로운 처분으로 인정될지는 사정에 따라 다퉈질 수 있습니다. 다만 처음 반려를 다툴 기회는 사라지므로, 첫 반려 공문을 받은 날부터 90일 안에 소송이나 행정심판을 청구하는 편이 안전합니다.

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