농지·산지

지목을 대에서 전으로 바꾼 뒤 되돌림 신청을 반려하면 헌법소원 하나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.04 갱신

아니요, 지목을 대에서 전으로 바꾼 뒤 되돌려 달라는 신청을 반려했다면 헌법소원이 아니라 반려처분 취소소송으로 다퉈야 합니다. 대법원 전원합의체는 지목변경신청 반려를 항고소송 대상인 행정처분으로 보았고, 그 뒤에는 행정소송을 거치지 않은 헌법소원이 보충성 불비로 각하됩니다. 지금은 반려 통지를 받은 날짜를 확인해 90일 기한부터 계산하십시오.

헌법소원과 행정소송을 함께 준비할 필요는 없습니다. 지목변경 반려는 행정소송으로 다투는 처분이고, 헌법소원은 그 절차를 다 거친 뒤에야 문제됩니다.

이런 상담이 많습니다

F씨는 2024년 지목이 「대」인 토지 770㎡를 매수해 소유권이전등기를 마쳤습니다. 그런데 2025년 지적소관청이 현장에서 밭으로 경작되고 있다는 이유로 지목을 「전」으로 직권 변경했고, F씨가 2025년 8월 원래대로 「대」로 돌려 달라는 신청서를 내자, 도시계획사업구역이라 형질변경 준공 서류를 낼 수 없다는 이유로 반려했습니다. F씨는 재산권 침해라며 헌법소원을 낼 수 있는지 물었습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

지목변경 신청 반려에 헌법소원을 낼 수 있나요?

지금은 바로 낼 수 없습니다. 대법원 2004. 4. 22. 선고 2003두9015 전원합의체 판결은 지적소관청의 지목변경신청 반려행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 판단하고, 이를 부정하던 종전 판례들을 변경했습니다. 행정소송이라는 구제절차가 있으므로 2026. 10. 4. 기준 현행 「헌법재판소법」상 그 절차를 거치지 않은 헌법소원은 보충성 요건을 갖추지 못합니다.

헌법재판소 2004. 6. 24. 선고 2003헌마723 결정은 판례 변경 전에 이미 헌법소원을 낸 사람에 한해 예외를 인정했습니다. 종전 판례를 믿고 헌법소원을 냈는데 판례가 바뀌어 제소기간이 지나 버린 경우였습니다. 판례 변경 이후에 반려를 받은 사람에게는 이 예외가 적용되지 않습니다.

토지소유자가 지목변경을 신청할 권리가 있나요?

있습니다. 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 그 사유가 발생한 날부터 60일 안에 지적소관청에 지목변경을 신청해야 합니다. 대법원은 지목이 공법상 규제, 개발부담금, 지방세, 공시지가, 손실보상가액 산정의 기초가 되어 소유권 행사와 밀접하다고 보았습니다.

지적소관청이 직권으로 바꾼 지목이 잘못됐다고 보면 등록사항의 정정을 신청할 수도 있습니다. 토지소유자는 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 정정을 신청할 수 있고, 이 신청을 거부한 것도 같은 법리로 다툴 수 있습니다.

반려 사유가 「형질변경 준공서류 없음」이면 어떻게 다투나요?

반려 사유가 실제 토지 상황과 맞는지가 쟁점입니다. 원래 지목이 「대」였고 형질변경 없이 지적소관청이 이용 현황만 보고 직권 변경했다면, 준공서류를 요구한 반려가 적법한지 다툴 여지가 있습니다. 소송에서는 직권 변경 당시의 조사 내용과 변경 전 지적공부 기록을 확인합니다.

취소소송에서 이기면 지적소관청은 판결 취지에 따라 다시 처분해야 합니다. 행정심판을 먼저 거쳤다면 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일을 셉니다. 반려처분이 있은 날부터 1년이 지나면 정당한 사유가 없는 한 소송을 낼 수 없습니다.

지목변경 반려 대응 순서

• 반려 통지 확인 - 반려 통지를 받은 날과 반려 사유를 확인합니다. 소송 기한과 쟁점이 여기서 정해집니다.
• 지적공부 이력 확보 - 토지대장 변동 이력과 직권 변경 당시 조사 자료를 발급·청구합니다. 직권 변경이 적법했는지 판단하는 자료입니다.
• 현장 자료 정리 - 매수 당시 사진, 등기부, 매매계약서의 지목 표시를 모읍니다. 「대」로서의 이용 사실을 뒷받침합니다.
• 취소소송 제기 - 통지일부터 90일 안에 반려처분 취소소송을 내거나 행정심판을 청구합니다. 헌법소원보다 먼저 거쳐야 하는 절차입니다.
• 재신청·후속 처분 확인 - 판결 후 재처분이나 도시계획사업 진행 상황을 확인합니다. 보상가액 산정과도 연결됩니다.

여기까지는 일반 기준이고, 도시계획사업으로 수용이나 보상 절차가 함께 진행 중이라면 사업 인정 고시와 보상 협의 서류를 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 토지 관련 행정처분 취소소송을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 지목변경 반려는 왜 행정처분인가요?
  대법원 2003두9015 전원합의체 판결은 지목이 공법상 규제, 개발부담금, 지방세, 공시지가, 손실보상가액 산정 등 토지행정의 기초가 되어 소유권 행사와 밀접하므로, 지적소관청의 지목변경신청 반려가 국민의 권리관계에 영향을 미치는 행정처분이라고 보았습니다. 이와 다른 종전 판례들은 이 판결로 변경됐습니다.
• 지목변경 신청은 언제까지 해야 하나요?
  사유가 발생한 날부터 60일 안입니다. 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조는 토지소유자가 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 신청하도록 정합니다. 직권 변경의 잘못을 바로잡는 것이라면 제84조의 정정 신청도 검토합니다.
• 직권으로 바뀐 지목은 어떻게 바로잡나요?
  등록사항 정정을 신청할 수 있습니다. 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제84조 제1항은 토지소유자가 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 지적소관청에 정정을 신청할 수 있다고 정합니다. 신청이 거부되면 그 거부도 취소소송으로 다툴 수 있습니다.
• 반려처분 취소소송 기한은 어떻게 되나요?
  반려가 있음을 안 날부터 90일, 반려가 있은 날부터 1년입니다. 행정소송법 제20조는 행정심판을 거친 경우 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일을 세도록 정합니다. 두 기간 중 하나라도 지나면 정당한 사유가 없는 한 소송을 낼 수 없습니다.
• 판례 변경 전에 헌법소원을 낸 사람은요?
  예외적으로 허용됐습니다. 헌법재판소 2003헌마723 결정은 종전 대법원 판례를 믿고 헌법소원을 냈는데 판례가 바뀌어 제소기간 도과로 법원 구제를 받을 수 없게 된 경우, 재판청구권의 형해화를 막기 위해 보충성 요건 흠결이 없다고 보았습니다. 2004. 4. 22. 판례 변경 이후 반려를 받은 사람에게는 적용되지 않습니다.
• 소송에서 지면 헌법소원을 낼 수 있나요?
  일정한 요건에 해당하면 가능합니다. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 구제절차를 거친 뒤에는 헌법소원을 검토할 수 있고, 2026. 3. 12. 개정으로 확정된 재판이 헌법과 법률을 명백히 위반해 기본권을 침해한 경우 등에 한해 재판에 대한 헌법소원도 허용됩니다. 확정일부터 30일 안에 청구해야 합니다.

이 페이지는 일반적인 절차 안내입니다. 개별 사안의 판단은 상담에서 합니다.허진영 대표변호사 · 대한변호사협회 등록 조세 전문변호사 · 세무사 등록광고책임변호사 허진영 · 법무법인 윤성