농지·산지

밭으로 쓰는 땅이 지목 유지로 남아 변경 신청이 반려됐는데 소송할 수 있나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.09.30 갱신

네, 지목변경 신청 반려는 행정처분이므로 취소소송으로 다툴 수 있습니다. 대법원 전원합의체 판결이 지목은 토지소유권 행사의 전제요건이라며 반려행위를 항고소송 대상으로 인정했습니다. 지금은 반려 통지를 받은 날짜와 반려 사유가 적힌 문서를 먼저 확보해 두십시오.

예전 판례처럼 「지적공부 기재는 처분이 아니다」라는 이유로 각하될까 걱정해 민원만 되풀이할 필요는 없습니다. 반려 자체를 소송 대상으로 삼으면 됩니다.

이런 상담이 많습니다

A씨는 부모에게서 물려받은 시골 땅을 20년 넘게 고추밭으로 써 왔습니다. 2025년 봄 매각을 알아보다 토지대장을 떼어 보니 지목이 「유지」로 되어 있었고, 2025. 5. 지목을 「전」으로 바꿔 달라고 신청했습니다. 군청은 2025. 6. 「지목변경 사유가 확인되지 않는다」며 신청서를 돌려보냈고, 담당자는 지적공부 기재는 소송 대상이 아니라고 안내했습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

지목변경 신청 반려를 행정소송으로 다툴 수 있나요?

다툴 수 있습니다. 대법원은 2004년 전원합의체 판결로 종전 견해를 바꿔, 지적소관청의 지목변경 신청 반려행위를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 보았습니다. 지목이 공법상 규제, 개발부담금, 지방세, 공시지가, 손실보상가액 산정의 기초가 되고 토지소유자는 지목에 따라 사용·수익·처분에 제한을 받기 때문입니다.

그 전에는 대법원 1995. 12. 5. 선고 94누4295 판결처럼 지적공부 등록사항 변경 거부는 처분이 아니라고 본 판결이 여럿 있었습니다. 이 판결들은 위 전원합의체 판결로 모두 변경되었으므로, 지금 반려처분 취소소송을 내면 처분성 문제로 각하되지 않습니다. 공단 상담 원안이 인용한 옛 판례를 근거로 「소송이 안 된다」고 안내받았다면 그 안내는 현행 판례와 맞지 않습니다.

밭으로 쓰는 땅은 어떤 경우 지목을 전으로 바꿀 수 있나요?

실제로 물을 상시 이용하지 않고 곡물·원예작물·약초·묘목 등을 주로 재배하고 있으면 지목 「전」의 기준에 맞습니다. 반대로 「유지」는 댐·저수지·소류지·연못처럼 물이 고이거나 상시 저장된 토지, 연·왕골이 자생하는 배수 불량 토지를 말합니다.

2026. 9. 29. 기준 현행 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」은 토지소유자에게 지목변경을 할 사유가 생기면 그날부터 60일 안에 지적소관청에 신청하도록 정합니다. 신청할 수 있는 경우는 형질변경 공사 준공, 토지나 건축물의 용도 변경, 도시개발사업 준공 전 합병 신청입니다. 오래전 연못을 메워 밭으로 써 왔다면 「토지의 용도가 변경된 경우」로 신청하게 됩니다.

다만 농지를 새로 만든 과정에 허가가 필요한 형질변경이 있었는데 허가 없이 메운 경우라면, 지적소관청이 적법한 용도 변경이 아니라는 이유로 반려할 수 있습니다. 이때는 매립 시기와 경위를 증명하는 자료가 결론을 좌우합니다.

지목변경과 등록사항 정정은 무엇이 다른가요?

처음부터 지목이 잘못 등록됐다면 지목변경이 아니라 등록사항 정정을 신청합니다. 지목변경은 사후에 용도가 바뀐 경우이고, 정정은 등록 당시부터 틀린 경우입니다. 토지소유자는 지적공부 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 지적소관청에 정정을 신청할 수 있습니다.

두 신청은 요건과 제출 서류가 다르므로 무엇으로 신청할지에 따라 반려 사유도 달라집니다. 조부모 때부터 밭이었다는 사정이면 등록 당시 오류일 수 있으니, 옛 토지대장과 항공사진으로 등록 당시 현황부터 확인합니다. 대법원 판결은 정정신청 반려에도 같은 법리를 적용했습니다.

지목변경 반려처분 취소소송은 언제까지 내나요?

반려 통지를 받은 날부터 90일 안, 반려가 있은 날부터 1년 안에 내야 하며 두 기간 중 하나라도 지나면 소송을 낼 수 없습니다. 행정심판을 먼저 청구했다면 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일을 셉니다.

행정심판은 소송보다 비용이 적고, 반려 사유가 서류 미비라면 재신청으로 끝나는 경우도 많습니다. 반려 사유가 「현황이 전으로 보기 어렵다」는 사실판단이면 현장 사진, 농업경영체 등록, 수확물 판매 기록으로 다툽니다.

지목변경 반려 대응 순서

• 반려 통지서 확보 - 반려 날짜와 사유가 적힌 문서를 받아 둡니다. 제소기간 90일의 기산점이 됩니다.
• 신청 유형 점검 - 용도가 바뀐 것인지, 처음부터 잘못 등록된 것인지 정합니다. 유형에 따라 지목변경 또는 등록사항 정정으로 신청합니다.
• 현황 증거 수집 - 최근 사진, 항공사진, 농업경영체 등록, 경작 사실 확인서를 모읍니다. 지목 「전」 기준에 맞는지를 보여 줍니다.
• 재신청 또는 행정심판 - 서류 보완으로 해결될 사유면 재신청하고, 판단 자체를 다투면 행정심판을 청구합니다. 비용과 기간을 줄일 수 있습니다.
• 취소소송 제기 - 기한 안에 반려처분 취소를 구합니다. 판결로 반려가 취소되면 지적소관청은 판결 취지에 따라 다시 처분해야 합니다.

여기까지는 일반 기준이고, 매립 과정에 허가 문제가 있거나 인접 토지 경계까지 바뀌는 경우에는 옛 지적도와 인접 소유자 관계를 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 행정처분 취소소송과 집행정지 신청을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 예전에는 지목변경 거부가 처분이 아니었나요?
  그랬습니다. 1995년 94누4295 판결 등은 지적공부 등록사항 변경 거부를 처분이 아니라고 보았습니다. 그러나 대법원 2004. 4. 22. 선고 2003두9015 전원합의체 판결이 이 판결들을 모두 변경했으므로, 지금은 반려처분 취소소송이 처분성 문제로 각하되지 않습니다.
• 지목변경은 사유가 생긴 뒤 언제까지 신청하나요?
  사유가 발생한 날부터 60일 안에 지적소관청에 신청해야 합니다. 이미 오래전에 용도가 바뀐 땅이라도 신청 자체가 막히지는 않으며, 지적소관청은 현재 현황이 지목 기준에 맞는지를 보고 판단합니다. 늦게 신청한 사정만으로 반려하는 것은 다툴 여지가 있습니다.
• 반려처분 취소소송은 언제까지 내야 하나요?
  반려 통지를 받은 날부터 90일 안에 내야 합니다. 통지를 받지 못했다면 반려가 있은 날부터 1년이 지나기 전까지 낼 수 있습니다. 이 기간은 불변기간이므로 연장되지 않습니다. 행정심판을 거쳤다면 재결서 정본 송달일부터 90일을 셉니다.
• 처음부터 지목이 잘못 등록된 것이면 어떻게 하나요?
  지목변경이 아니라 등록사항 정정을 신청합니다. 토지소유자는 지적공부 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 지적소관청에 정정을 신청할 수 있습니다. 정정신청을 반려한 경우에도 대법원 전원합의체 판결에 따라 취소소송으로 다툴 수 있습니다.
• 유지와 전은 어떤 기준으로 나누나요?
  「전」은 물을 상시 이용하지 않고 곡물·원예작물·약초·묘목 등을 주로 재배하는 토지입니다. 「유지」는 댐·저수지·소류지·연못처럼 물이 고이거나 상시 저장된 토지와 연·왕골이 자생하는 배수 불량 토지입니다. 현재 이용 현황이 기준입니다.
• 소송에서 이기면 지목이 바로 바뀌나요?
  바로 바뀌지는 않습니다. 판결은 반려처분을 취소하는 것이고, 지적소관청은 판결 취지에 따라 신청을 다시 처리해야 합니다. 판결에서 지목 기준 충족이 확인됐다면 같은 사유로 다시 반려하기 어렵습니다. 재처분이 늦어지면 부작위를 다툴 수 있습니다.

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