생활 속 범죄

법적 근거 없는 내부 기안문서를 허위로 쓴 공무원도 처벌되나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.04 갱신

네, 법률상 근거가 없는 내부 기안문서라도 공무원이 내규나 관례에 따라 맡은 업무로 작성했다면 허위공문서작성죄가 성립합니다. 대법원은 직무에 관한 문서를 대외용과 내부용으로 나누지 않고, 직무권한도 명령·내규·관례에 따른 것까지 포함한다고 봅니다. 지금은 그 문서를 누가 기안하고 누가 결재하도록 정해져 있는지부터 확인하십시오.

「대외로 나가지 않은 내부 문서이니 공문서가 아니다」라는 주장은 따로 준비할 필요가 없습니다. 법원은 그 구분을 기준으로 삼지 않습니다.

이런 상담이 많습니다

A씨는 2024년 한 지방자치단체 건설 부서에서 예산 품의서를 기안하는 업무를 맡았습니다. 이 품의서는 법령에 정한 서식이 아니라 내부 결재 관행에 따라 계장·과장을 거쳐 부단체장까지 올라가는 서류였습니다. A씨는 실제와 다른 공사 물량을 적어 품의서를 올렸고, 감사에서 이 사실이 드러나자 법적 근거가 없는 내부 서류인데도 허위공문서작성죄가 되는지 물었습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

내부용 기안문서도 허위공문서작성죄의 대상인가요?

대상입니다. 2026. 10. 4. 기준 현행 「형법」은 공무원이 행사할 목적으로 그 직무에 관하여 문서를 허위로 작성하면 7년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다고 정할 뿐, 문서가 외부로 나가는지는 묻지 않습니다. 공무소 안에서만 돌아가는 기안문, 품의서, 내부 보고서도 이 조항의 문서가 됩니다.

대법원은 군청 건설과 공무원이 기안책임자로서 허위 예산품의서를 작성한 사건에서, 직무에 관한 문서는 공무원이 직무권한 내에서 작성하는 문서를 말하고 대외적인 것인지 내부적인 것인지를 구별하지 않는다고 보았습니다. 같은 판결은 직무권한이 반드시 법률에 근거할 필요가 없고 명령·내규·관례에 따른 직무집행 권한도 포함한다고 밝혔습니다.

기안만 하고 결재는 상사가 했다면 누가 처벌되나요?

허위 내용을 알면서 기안한 공무원이 처벌됩니다. 작성권자를 보좌해 문서를 기안하는 공무원이 허위 내용을 적고, 그 사실을 모르는 상사가 진실한 것으로 믿고 서명날인하게 했다면 허위공문서작성죄의 간접정범이 됩니다. 앞의 1981년 판결도 이 법리를 함께 확인했습니다.

상사가 허위라는 사실을 알고도 결재했다면 상사도 허위공문서작성죄의 정범이 되고, 기안자와 공동정범 관계가 문제 됩니다. 반대로 상사가 몰랐다면 고의가 없어 처벌되지 않습니다.

허위 기안문을 결재에 올리면 행사죄도 되나요?

행사죄가 따로 문제 될 수 있습니다. 허위로 작성된 공문서를 진정한 것처럼 다른 사람이 볼 수 있는 상태에 두거나 제출하면 행사가 되고, 그 형은 작성죄와 같습니다. 결재가 끝난 품의서를 집행 부서에 넘겨 예산을 집행하게 했다면 행사로 기소되는 경우가 많습니다.

허위공문서 작성으로 위법 사실을 감춘 경우에는 직무유기죄가 따로 성립하지 않고 허위공문서작성·행사죄만 성립합니다. 대법원은 공무원이 위법 사실을 은폐할 목적으로 허위 공문서를 작성·행사했다면 작위범인 허위공문서작성·행사죄만 성립한다고 보았습니다.

내부 기안문서 허위 작성 대응 순서

• 문서 성격 확인 - 문제 된 서류가 어떤 업무 절차에서 만들어졌는지 확인하는 일입니다. 내규·관례상 작성 업무이면 직무에 관한 문서가 됩니다.
• 결재선 정리 - 기안자·검토자·결재권자와 결재 일시를 정리하는 일입니다. 작성권자가 누구인지에 따라 직접정범과 간접정범이 나뉩니다.
• 허위 부분 특정 - 실제와 다른 기재가 무엇인지, 단순 착오인지 고의인지 구분하는 일입니다. 고의가 없으면 허위공문서작성죄가 되지 않습니다.
• 행사 경위 확인 - 결재 후 문서가 어디로 넘어갔는지 확인하는 일입니다. 집행 부서 제출이나 비치는 행사죄로 이어집니다.
• 진술 준비 - 위 자료로 감사·수사에서 인정할 부분과 다툴 부분을 나누는 일입니다. 감사 문답서가 수사 기록으로 넘어갑니다.

여기까지는 일반 기준이고, 전결 규정에 따라 기안자에게 최종 결재 권한이 있었거나 예산 집행으로 금전 손실이 생겼다면 위임 규정과 집행 내역을 보고 따로 따져야 합니다. 법무법인 윤성은 공무원 문서범죄 사건의 감사·수사 대응과 형사 공판 변론을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 법령에 서식이 없는 서류도 공문서인가요?
  그렇습니다. 대법원 1981. 12. 8. 선고 81도943 판결은 직무권한이 반드시 법률상 근거가 있을 필요가 없고 명령·내규·관례에 따른 직무집행 권한으로 작성하는 경우도 포함한다고 보았습니다. 서식이 법령에 없다는 사정만으로 허위공문서작성죄를 피할 수는 없습니다.
• 기안자인 저는 작성권자가 아닌데도 처벌되나요?
  간접정범으로 처벌될 수 있습니다. 형법 제34조 제1항은 처벌되지 않는 자를 이용해 범죄 결과를 발생하게 한 자를 교사 또는 방조의 예로 처벌합니다. 허위 내용을 알고 기안해 모르는 상사의 결재를 받아 냈다면 이에 해당합니다.
• 허위공문서작성죄의 형은 어느 정도인가요?
  형법 제227조에 따라 7년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금입니다. 행사까지 하면 제229조에 따라 행사죄가 같은 형으로 따로 성립하고, 징역형을 선고할 때는 제237조에 따라 10년 이하의 자격정지를 병과할 수 있습니다.
• 실수로 숫자를 잘못 적은 것도 처벌되나요?
  고의가 없으면 처벌되지 않습니다. 허위공문서작성죄는 고의범이어서 작성자가 내용이 진실에 반한다는 사실을 알아야 합니다. 단순 계산 착오나 자료 누락이라면 그 경위를 보여 주는 원자료와 작업 기록을 정리해 고의가 없었다는 점을 설명해야 합니다.
• 허위 문서로 비위를 감췄다면 직무유기도 되나요?
  직무유기죄는 따로 성립하지 않습니다. 대법원 2010. 6. 24. 선고 2008도11226 판결은 위법 사실을 은폐할 목적으로 허위 공문서를 작성·행사한 경우 허위공문서작성·행사죄만 성립하고 부작위범인 직무유기죄는 따로 성립하지 않는다고 보았습니다.
• 결재한 상사도 함께 처벌되나요?
  허위라는 사실을 알고 결재했다면 함께 처벌됩니다. 이때 상사는 작성권자로서 허위공문서작성죄의 정범이 되고 기안자와 공동정범 관계가 문제 됩니다. 몰랐다면 고의가 없어 처벌되지 않지만, 결재 과정의 지시나 메신저 기록이 있으면 인식 여부가 다퉈집니다.

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