행정처분 대응

민간업체가 복합쇼핑몰을 짓는다며 내 땅을 수용할 수 있나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.14 갱신

네, 민간업체도 토지 면적 3분의 2 이상 소유와 소유자 2분의 1 이상 동의로 도시계획시설 시행자로 지정되고 실시계획인가를 받으면 수용할 수 있습니다. 대법원 2016두48416 판결로 동의의 효력, 영리시설의 기반시설 여부, 다툴 지점을 정리했습니다.

네, 민간업체도 도시·군계획시설사업 시행자로 지정되고 실시계획인가를 받으면 토지를 수용할 수 있습니다. 대법원은 복합쇼핑몰 같은 대규모점포도 공공필요성이 충족되면 기반시설이 될 수 있다고 보았습니다. 영리시설이라는 사정만으로 수용이 위법해지지는 않으므로, 그 주장 하나에 기대어 소송을 준비할 필요는 없습니다.

이런 상담이 많습니다

A씨는 지구단위계획구역 안에 밭 2,000㎡를 갖고 있습니다. 2025. 3. 시청이 대형 아울렛 유치를 알리는 서한과 함께 사업시행자 지정 동의서를 보냈고, 이웃 다수가 서명했습니다. 2026. 2. 민간 유통회사가 시행자로 지정되었고, 2026. 8. 실시계획인가가 고시되었습니다. 동의서를 받을 때 안내된 면적과 고시된 시설 면적이 다르고, A씨는 서명하지 않았습니다. 2026. 9. A씨는 영리 쇼핑몰을 위해 땅을 수용하는 것이 가능한지, 지금 무엇을 다툴 수 있는지 물으셨습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

민간업체가 시행자가 되려면 어떤 요건이 필요한가요?

국가·지방자치단체·공공기관이 아닌 민간사업자는 사업 대상 토지(국공유지 제외) 면적의 3분의 2 이상을 소유하고, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 얻어야 시행자로 지정받을 수 있습니다. 지정 뒤 실시계획인가를 받으면 사업에 필요한 토지와 건축물을 수용하거나 사용할 수 있습니다. 시행자를 지정하면 그 내용을 고시하므로, 고시일이 다툼의 출발점이 됩니다.

대법원은 이 동의 요건이 민간사업의 공공성을 보완하고 민간사업자의 일방적인 수용을 막기 위한 것이라고 보았습니다. 그래서 동의가 유효하려면 동의 전에 동의 목적, 지정될 사업시행자, 시행될 사업이 특정되고 그 정보가 토지소유자에게 제공되어야 합니다.

대법원은 어떻게 판단했나요?

대법원 2018. 7. 24. 선고 2016두48416 판결 사안에서 시장은 아울렛 건립을 위해 토지소유자들에게 서한문을 보내고 주민설명회를 열어 위치, 시설 종류, 규모 76,538㎡를 알렸습니다. 동의서에는 「시장이 지정하는 사업시행자」가 인쇄되어 있었고, 뒤의 도시계획시설결정에서 규모는 97,826㎡로 바뀌었습니다.

대법원은 행정청에 사업시행자 선정을 맡기는 포괄적 동의도 허용되고, 도시계획시설결정 전에 받은 동의도 결정 내용이 중요한 부분에서 동일성을 잃을 정도로 달라지지 않았다면 무효가 아니라고 보았습니다. 대규모점포에 대해서는 “그 시설이 영리 목적으로 운영된다는 이유만으로 기반시설에 해당되지 않는다고 볼 것은 아니다.”라고 판시하고, 실시계획인가에 재량권 일탈·남용이 없다며 토지소유자들의 상고를 기각했습니다.

이익형량에서 대법원이 든 사정은 구체적입니다. 지역에 같은 종류의 복합쇼핑몰이 없었고 주민들이 설치를 요구해 왔으며, 일자리와 세수 증대가 예상된다는 점이었습니다. 기존 상인의 영업 피해와 반대 소유자의 사익은 인정하면서도, 법령이 정한 다수 소유자가 동의한 점과 견주어 사익이 더 크다는 증명이 없다고 보았습니다.

수용을 막으려면 무엇을 다투어야 하나요?

다툴 지점은 영리성이 아니라 동의의 효력과 실시계획인가의 이익형량입니다. 동의서를 받을 때 시설의 종류·위치·규모가 제대로 안내되지 않았거나, 뒤의 결정 내용이 안내와 핵심에서 달라졌다면 동의 요건 충족을 다툴 수 있습니다. 동의율 계산에서 무효 동의를 빼면 2분의 1에 못 미치는지도 따져야 합니다.

실시계획인가는 공익과 사익, 공익 상호 간, 사익 상호 간을 비례의 원칙에 맞게 비교·교량해야 합니다. 다만 이 사건에서 대법원은 사익이 공익보다 크다는 구체적 증명이 없다고 보았으므로, 피해 규모와 대체 부지 같은 자료를 갖추어야 합니다. 앞 단계 처분의 하자를 뒤에서 다투는 문제는 「사업인정이 잘못됐는데 수용재결 단계에서 다툴 수 있나요?」에서 자세히 설명했습니다. 현행 국토계획법과 시행령의 동의 요건도 판결 당시와 같습니다.

민간 도시계획시설 수용 대응 순서

• 처분 일자 확인 - 시행자 지정 고시일과 실시계획인가 고시일을 확인해 제소기간을 계산합니다.
• 동의서 자료 확보 - 서한문, 설명회 자료, 동의서 양식을 모아 안내된 시설 내용과 결정 내용을 비교합니다.
• 동의율 재계산 - 토지 소유 면적과 소유자 수, 무효로 볼 동의를 따로 계산합니다.
• 이익형량 자료 정리 - 영업·생활 피해와 대체 가능성 자료로 실시계획인가의 재량 일탈을 주장합니다.
• 보상 단계 병행 - 수용을 다투는 소송과 별도로 보상금 증액 불복 기간도 관리합니다.

여기까지는 일반 기준이고, 동의서를 받을 때 제공된 정보와 뒤의 시설 결정이 얼마나 달라졌는지, 제소기간이 남아 있는지에 따라 다툴 수 있는 범위가 달라집니다. 보상금만 다툰다면 「지방토지수용위원회 수용 보상금이 너무 낮으면 어떻게 불복하나요?」에서 절차를 설명했습니다. 법무법인 윤성은 도시계획시설사업 시행자 지정·실시계획인가 취소소송과 수용 보상 불복을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 민간사업자 지정 동의율은 어떻게 계산하나요?
  사업 대상 토지에서 국공유지를 뺀 면적의 3분의 2 이상을 사업자가 소유하고, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 얻어야 합니다. 면적 요건과 인원 요건을 모두 갖추어야 합니다.
• 동의서에 사업자 이름이 없었다면 동의가 무효인가요?
  그것만으로 무효는 아닙니다. 대법원은 「시장이 지정하는 사업시행자」로 된 동의서도 행정청에 선정을 맡기는 포괄적 동의로 보아 허용했습니다. 다만 동의 목적과 사업 내용은 특정되어 있어야 합니다.
• 도시계획시설결정 전에 받은 동의도 효력이 있나요?
  원칙적으로 있습니다. 동의 당시 시설의 종류·명칭·위치·규모 정보가 제공되었고, 뒤의 결정이 중요한 부분에서 동일성을 잃을 정도로 달라지지 않았다면 결정 전 동의라는 이유만으로 무효가 아닙니다.
• 실시계획인가가 나면 바로 수용되나요?
  실시계획인가로 수용권이 구체적으로 생기지만, 실제 소유권 이전은 협의나 수용재결을 거칩니다. 인가 자체를 다투는 소송과 보상금을 다투는 불복은 기간과 상대방이 다르므로 따로 관리해야 합니다.
• 제소기간이 지난 시행자 지정도 다툴 수 있나요?
  취소소송 기간이 지나면 하자가 중대하고 명백해 당연무효인 경우에만 다툴 수 있습니다. 2016두48416 사건도 지정 결정의 당연무효 여부가 쟁점이었고, 대법원은 명백한 하자가 없다고 보았습니다.

법무법인 윤성 × Lexle

허진영 변호사법무법인 윤성 대표변호사대한변호사협회 등록 조세 전문변호사 · 세무사 등록

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