행정처분 대응

구청이 불법 건축물에 이행강제금을 안 매기면 주민소송을 낼 수 있나요?

글쓴이 허진영 변호사 · 법무법인 윤성2026.10.14 갱신

이행강제금 부과·징수를 게을리한 것은 주민소송 대상인 공금의 부과·징수 해태에 해당합니다. 다만 시정명령이나 사용승인 취소 같은 조치는 대상이 아니고, 건축법 위반이 있어 부과가 가능해야 합니다. 대법원 2013두16746 판결로 주민감사부터 소송까지 순서를 정리했습니다.

네, 이행강제금 부분은 낼 수 있습니다. 대법원은 이행강제금이 지방자치단체의 재정수입이어서, 그 부과·징수를 게을리한 것은 주민소송 대상인 공금의 부과·징수를 게을리한 사항이라고 보았습니다. 그러나 사용승인 취소, 시정명령, 원상회복, 대집행처럼 재무회계와 관련 없는 조치를 하지 않은 것은 주민소송으로 다툴 수 없습니다. 또 실제로 건축법 위반이 있어 이행강제금을 부과할 수 있는 상태여야 위법이 인정됩니다. 주민소송으로 건물 자체를 바로잡는 결과까지 얻기는 어렵다는 점을 알고 시작해야 합니다.

이런 상담이 많습니다

A씨는 동네 대형 상가 건물이 부설주차장 일부를 매장으로 바꿔 쓰는 바람에 주변 도로에 불법 주차가 늘었다고 느낍니다. 2025. 11. 구청에 민원을 넣었지만 구청은 적법하게 용도변경 허가를 받았다며 조치하지 않았습니다. A씨는 주민 200여 명의 서명을 받아 2026. 2. 시에 주민감사를 청구했고, 2026. 6. 위법 사항이 없다는 감사 결과를 통지받았습니다. A씨는 구청이 이행강제금을 매기지 않은 것과 사용승인을 취소하지 않은 것을 주민소송으로 다툴 수 있는지, 언제까지 내야 하는지 물으셨습니다. (상담 사례를 바탕으로 날짜와 금액을 바꿔 재구성한 예시입니다.)

대법원은 어떻게 판단했나요?

대법원은 이행강제금 부분은 주민소송 대상이지만, 사안에서는 부과할 요건이 없었다고 보아 주민의 상고를 기각했습니다. 사안의 주민은 백화점 건물의 부설주차장 일부가 위법하게 용도변경되고 필요한 주차대수를 다른 건물에 설치했다며 구청장을 상대로 소송을 냈습니다. 사용승인 취소나 무효확인, 이행강제금 부과와 시정명령 등을 하지 않은 것의 위법 확인을 구했습니다.

대법원은 주민소송 대상은 지방자치단체 재산의 가치를 유지·보전·실현하는 것을 직접 목적으로 하는 행위나 관련 공금의 부과·징수 해태라고 했습니다. 재무회계와 관련 없는 행위는 재정에 영향을 주더라도 대상이 아닙니다. 다만 판결요지는 “이행강제금의 부과·징수를 게을리한 행위는 주민소송의 대상이 되는 공금의 부과·징수를 게을리한 사항에 해당한다.”라고 밝혔습니다. 현행 지방자치법 제22조도 같은 문언이어서 지금도 같은 기준이 적용됩니다.

이행강제금을 안 매긴 것이 언제 위법이 되나요?

법령상 요건이 갖추어져 부과할 수 있는 상태인데도 하지 않았을 때입니다. 대법원은 위법한 해태가 인정되려면 그 전제로 집행기관이 공금을 부과·징수할 수 있어야 한다고 했습니다.

건축법상 이행강제금은 건축물이 건축법이나 그에 따른 명령·처분에 위반되어 시정명령을 받고도 이행하지 않은 경우에 부과합니다. 사안의 백화점은 주차장 일부를 판매시설로 바꾸면서 당시 법령에 따라 적법하게 허가를 받고 사용승인을 얻었습니다. 그래서 건축법 위반이 없어 이행강제금을 부과하지 않은 것이 위법하지 않다고 보았습니다. 결국 주민소송에서는 위반 사실과 시정명령 불이행을 먼저 입증해야 합니다. 주민 입장에서는 주차 불편이나 교통 혼잡이 크더라도, 허가 당시 법령에 맞게 처리된 용도변경이라면 이행강제금을 매길 근거가 없습니다. 허가 자체가 잘못되었다고 보는 경우에도 그 허가를 주민소송으로 취소할 수는 없다는 점이 이 판결의 한계입니다. 이행강제금 부과 방식의 한계는 「무단 증축 이행강제금을 과거 몇 년치 한꺼번에 부과해도 되나요?」에서 자세히 설명했습니다.

주민소송 전에 무엇을 거쳐야 하나요?

주민감사 청구를 먼저 해야 합니다. 자치구라면 조례로 정한 수(150명 이내) 이상의 18세 이상 주민이 연대 서명해 시·도지사에게 감사를 청구합니다. 감사 청구는 사무처리가 있었던 날이나 끝난 날부터 3년 안에 해야 합니다.

감사가 60일 안에 끝나지 않거나 결과에 불복하는 경우, 조치 요구가 이행되지 않은 경우 등에 주민소송을 낼 수 있습니다. 소송은 감사 청구에 참여한 주민이 지방자치단체의 장을 상대로 행정법원에 냅니다. 이기면 변호사 보수 등 실제 든 비용의 보상을 청구할 수 있습니다. 같은 사항으로 다른 주민의 소송이 진행 중이면 따로 소송을 낼 수 없고 참가만 할 수 있다는 점도 미리 확인해야 합니다. 감사 청구 방법은 「구청의 예산 낭비가 의심되면 주민감사를 어떻게 청구하나요?」에서 자세히 설명했습니다.

이행강제금 미부과 주민소송 대응 순서

• 위반 사실 확인 - 건축물대장, 허가·사용승인 내역으로 실제 건축법 위반이 있는지 봅니다.
• 시정명령 여부 확인 - 구청이 시정명령을 했는지, 이행기한이 지났는지 정보공개로 확인합니다.
• 주민감사 청구 - 서명을 모아 시·도지사에게 이행강제금 미부과를 감사 청구합니다.
• 청구 대상 정리 - 소송에서는 이행강제금 부과·징수 해태의 위법 확인을 중심으로 구합니다.
• 90일 안 제소 - 감사 결과 통지를 받은 날부터 90일 안에 주민소송을 냅니다.

여기까지는 일반 기준이고, 건축물이 실제로 건축법을 위반했는지, 시정명령과 그 불이행이 있었는지, 감사 청구와 제소 기한을 지켰는지에 따라 주민소송의 결과가 달라집니다. 법무법인 윤성은 주민감사 청구와 주민소송, 위반건축물 관련 행정소송을 수행합니다.

이 상황에서 자주 묻는 것

• 주민소송으로 불법 건축물 철거를 요구할 수 있나요?
  어렵습니다. 대법원은 시정명령, 원상회복, 대집행 같은 조치는 재무회계 행위가 아니어서 주민소송 대상이 아니라고 보았습니다. 철거 문제는 민원이나 다른 행정절차로 다투어야 합니다.
• 주민감사 청구에는 몇 명이 서명해야 하나요?
  시·도는 300명, 인구 50만 이상 대도시는 200명, 그 밖의 시·군·자치구는 150명 이내에서 조례로 정한 수 이상의 18세 이상 주민이 연대 서명해야 합니다.
• 주민소송에서 이기면 이행강제금이 바로 부과되나요?
  해태 사실의 위법을 확인하는 판결이어서 판결 자체로 부과되지는 않습니다. 다만 구청장은 판결 취지에 따라 이행강제금 부과 여부를 다시 판단해야 하는 부담을 지게 됩니다.
• 주민소송 비용은 누가 부담하나요?
  소송을 낸 주민이 우선 부담하지만, 일부라도 이기면 변호사 보수 등 소송비용과 감사 청구에 든 여비 등 실제 비용을 지방자치단체에 보상해 달라고 청구할 수 있습니다.
• 다른 주민이 이미 같은 소송을 냈다면요?
  같은 사항에 대한 주민소송이 진행 중이면 다른 주민은 따로 소송을 낼 수 없습니다. 감사 청구에 연대 서명한 주민이라면 진행 중인 소송에 참가할 수 있습니다.
• 적법하게 허가받은 용도변경도 다툴 수 있나요?
  허가와 사용승인이 당시 법령에 따라 적법하게 이루어졌다면 건축법 위반이 없어 이행강제금 미부과를 위법하다고 보기 어렵습니다. 이 사건에서도 같은 이유로 주민이 졌습니다.

법무법인 윤성 × Lexle

허진영 변호사법무법인 윤성 대표변호사대한변호사협회 등록 조세 전문변호사 · 세무사 등록

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